中国经济在过去的30年保持着快速的增长，但经济快速增长的同时也带来了对资源利用的巨大压力。就土地资源而言，这种压力随着经济发展、人口增加而日趋严重。中国还有8亿多的农村人口，快速的工业化和城市化将对农民的生产和生活产生影响，然而，由于中国有限的农地资源的限制，经济发展和土地资源利用之间的矛盾会愈发突出。另一方面，随着人均收入的持续上升、需求层次的变化和发展观的转变以及可持续发展战略的实施，都促使人们更加关注不合理土地资源利用所带来的生态环境问题。这种认识，加深了农地保护问题的内涵。
农地保护问题已经构成对中国社会经济发展的刚性约束，因此改变不同部门土地资源的低效利用，解决土地资源利用带来的生态环境问题，将是解决土地资源利用问题的最好出路。经济社会发展如何与农地保护乃至土地资源利用相协调，尤其是在一个人多地少的发展中国家如何实现土地资源的可持续利用，满足社会经济发展对土地资源的需求，保持生态环境的可持续性，其实是一个很重要的现实问题，已经引起了社会各界的广泛关注。
(一)农地数量的保护
由于农地数量的有限性、位置的固定性以及土地利用报酬的递减性，造成了土地经济供给的稀缺性。随着人口的增长、经济的发展，土地的稀缺性日益明显，土地供给与需求的矛盾日益增大。
1.人口增加的影响
从供求关系角度看，土地资源需求是一种间接需求，即，人之所以需要土地，是为了取得土地上的产品或土地对人的服务，归根结底是人为了生存、生产和发展的需要。人口的增加，不仅直接带来了人均占有土地、农地、林地、草地、城镇建设用地的相应趋减，而且会由于人们对精神及物质产品需求的增加促进经济社会的发展，使各种产业特别是非农产业以及城市化的扩张，加之由此带来的人民生活水平的提高，引起了土地需求的急剧增长，造成各种产业用途的竞相用地，从而愈发加剧人地关系和土地供求关系矛盾的尖锐化。
土地资源是维系人类基本生存的条件，人口的增加与对土地的需求呈线性增长关系。由于土地资源总量是有限的，人口增长对土地需求的增加必然意味着人地关系和土地供求关系的日趋紧张，人口对土地，尤其是农地的压力越来越大。进入20世纪以后，世界人口急剧增长，这给有限的资源环境带来极大的压力。目前世界人均农地面积仅0.28hm2，人均草原面积为0.6hm2，人均森林面积为0.7hm2，人均林木蓄积量为58m3(曲福田等，2001b)。由于人口的增长，迫使人们毁林毁草开荒，造成了土地的荒漠化、水土流失及其他的土地退化现象。
随着经济发展，人类的生存需求得到满足后，追求生活质量改善的要求增加。这对土地资源尤其是农地资源产生了更大的压力。这意味着要比过去追加更多的土地或集约利用土地才能满足人口对高质量生活的追求。从食物的角度考虑，如果更高的生活质量意味着更高热能摄入量，比如动物食品，那么发展中国家在生产力水平没有较大幅度提高的情况下，只有扩大农地的面积才能满足生活的需求。人类生活质量的提高并不仅限于食物，还包括衣服和住房的改善。这又要求城市的建成区面积逐步地扩大，侵占了城市周围大量的农田，加剧了“吃饭”和“建设”的矛盾。而随着人们收入的提高，旅游、交通条件等也成了生活质量的重要内容。要满足更高层次的消费需求，势必需要投入更多的土地。人口生活质量的提高，即使在人口数量保持稳定的情况下，也必然相应地增加对土地的需求压力。
2.经济快速增长的影响
土地的承载功能使得土地不论是作为生产要素还是作为活动的空间和条件，土地利用对经济发展起着基础的促进或制约作用。经济发展必然会引起更多土地的投入，用作生产空间、交通运输和城市发展。而不同的经济发展时期对土地的需求及利用结构又有不同的特点。
经济规模的扩张和工业化进程，导致土地等生产要素投入大量增加。如果国民经济增长需要更多的土地投入，在技术水平和投入要素的比率保持不变的前提下，单位时间的土地投入量必然随着产出的增加而增加。这反映了在短期内一个国家经济增长必然带来的土地的投入增加。在工业化进程中，建设用地增长迅速，更多的农用地转为非农利用，急剧改变着土地利用的结构。如果工业化是经济增长的主要方式，必然意味着建设用地的扩张，而增加的用地大多是城市边缘的优质农地。据研究，1986～2005年，中国建设占用农地占农地减少总量的12%，如果建设用地的增加意味着非农就业的增加，那么平均每增加一个非农就业机会就需要占用农地0.007hm2。
城市化意味着更多的人口进入城市，城市的空间随之相应扩大，土地用做城镇用地的比重就会增加。经济发展的实践表明，当城市化进程处于加速阶段，非农就业，特别是城市用地相应增加与功能调整是社会发展的客观需要，也是土地利用结构变化的必然趋势。改革开放以来，中国城市化有很大进展，尤其是近期有明显加快的趋势，这种趋势不仅表现为城镇人口的增加，也表现在城镇占地面积的迅速扩大。城市化所导致的占地增加表现在:第一，城市数量的绝对增加，这使得建设用地面积的绝对增加;第二，城市空间布局、功能结构改善和产业结构调整，这使得更多的土地被用于产业搬迁、基础设施建设等。
随着居民收入的增长，对土地需求量也相应增加，特别是对住房和交通的需求，以及人们对城市自然环境要求的提高，相应地要增加公园、绿地、交通用地的数量，这必然也造成农地数量的减少。
3.农地数量损失的后果
人口的增加、经济的发展导致了土地需求的不断增加，当各类用地需求存在竞争时，土地利用的经济效益就成了土地在不同用途之间配置的决定性因素。由于农地的比较效益低于建设用地，比如，据研究同一块土地作为工业用途的收益是农业用途的100倍，商业用途的收益又是工业用途的100倍，因此当存在竞争性用途时，农地往往成了牺牲的对象。屠能的区位理论和土地经济学的原理都显示，由于竞租能力的差别，各类用地的区位各不相同，从里到外依次是商业、工业、住宅、农业。当人口增加、经济发展，地租界限必然外移，农地便会更多地承受面积上的流失。
市场经济条件下，土地在各产业间的配置是一个不断变化的过程。农地损失，尤其是农地非农化造成的损失，是目前学术研究和实践中重点关注的问题。农地非农化，即土地从农业用途向非农建设用地用途转变，是经济增长过程的重要支撑。欧洲工业化过程中占用农地共达700万hm2，日本从1950年到1979年，工业化占用的优质农地为133万hm2(曲福田等，2004)。改革开放后，中国的农地非农化率的波动性周期也与经济的波动周期基本一致，说明作为基本生产要素的农地，其非农利用对经济增长起重要作用。然而，如果农地数量大量减少，必然也会带来很多负面的效益。
农地资源的过度损失存在明显的外部不经济，引起了经济、生态、食物和社会的不安全，主要表现在四个方面:第一，经济的低效增长。巨额土地资源开发成本在经济决策中被低估，不仅导致产业进入门槛过低，出现过度重复建设，产业结构低水平雷同，而且低地价或无地价形成了低质量的经济增长，即经济增长没能扣除应有的土地资源成本而呈现虚假繁荣。第二，生态环境退化。农地数量快速减少，为满足农产品的需求，大量边际土地被开发，农地过度利用，导致了土地退化。第三，食物安全降低。农地非农化的直接后果是用于生产粮食的土地减少，从而使我国粮食安全受到威胁。第四，社会安全受损。由于现阶段农地非农化仍然是我国工业化过程中国家资本积累的重要途径，农地非农化意味着对农民经济利益的侵害和就业机会的损失，从而造成诸多的社会问题。由此可见，农地非农化配置对社会经济发展的积极作用和消极影响处于一种此消彼长的状态。总体趋势是农地非农化配置的外部不经济逐步凸显，对经济可持续发展构成潜在威胁。
(二)农地质量的保护
人口的增加、经济的发展，导致人类对土地需求的大幅度增加，为了满足人们的需求，大量尚未利用的边际土地被投入使用和已利用的土地被过度利用。边际土地相对而言都是一些利用条件较差的土地，因此对边际土地的利用极易引起生态环境的破坏，如土地沙漠化、水土流失等。而土地过度的利用也会引起土地的退化，工业化、城市化经常会引起环境的污染，从而导致土地生态环境的恶化。具体地讲，人口增加、经济发展对土地的生态环境产生压力。
1.边际土地开发导致农业生态环境的退化
土地需求的增加导致大量的农业用地被用于城市建设、建筑堤坝、修建公路、发展工业等，而为了弥补农业用地的不足，大量的山坡林地、湿地、草地被开垦为农业用地。山坡林地和湿地具有防洪蓄水、涵养水源的作用，当它们被开垦为农地后，极易引起水土流失，导致江河湖库淤积，加剧了洪涝灾害的发生频率，使自然生态环境遭受严重破坏。
目前中国水土流失面积已达182×104km2，占国土总面积的1/5。水土流失的加剧导致土壤的耕作层越来越薄、土壤结构破坏、土壤养分大量流失。土壤流失量平均每年为50×109t，占全世界总流失量的1/5。据估算，地表耕作层损失了10mm厚的肥沃表土，其中所含氮、磷、钾的含量相当于4000×104t化肥中的养分的含量。草原本具有防风固沙、涵养水源的作用，盲目的开垦草原极易引起土地沙漠化、荒漠化等。目前，我国沙漠化土地面积为37.1×104km2，占全国土地面积的3.86%(叶祝女，1999)。据估计，目前有1000×104hm2的农地和草原正遭受沙漠化的威胁，每年有13.3×104～20×104hm2农业土地遭受破坏(杨京平，2002)。据测算，荒漠化地区每年因风蚀损失土壤有机质及氮、磷、钾等相当于1996年全国农用化肥产量的9.5倍，粮食因此减产约30亿kg，相当于减少了40×104hm2的农业用地，其损失甚至远大于每年减少约13.33×104hm2农地的损失(卢琦等，2002)。
另外，边际土地的开发对资源环境的影响就是物种的减少、城市和农村环境的破坏。比如，随着热衷于快速城市化的政策号召，城市蔓延造成了自然林地、天然草地、湿地资源的快速缩减。栖息环境的改变和破坏、生物资源的过度开发利用、环境污染、再加上过多的人为干扰与农业投入，生物多样性深受威胁，加速灭绝(Liu et al.，2003)。据统计，中国现阶段大约有398种脊椎动物处于濒危状态，占脊椎动物总数的7.7%;高等植物中处于濒危和受威胁状态的高达4000～5000种，约占总种数的15%～20%。全国范围内全面铺开的但多数缺少规划和实际需求的工业园区建设和盲目的低门槛的工业项目也造成了城郊环境的恶化。因为为了地方税收和经济增长，很多重污染或环评不达标的企业得以上马，造成城市和近郊区空气、水和固体污染。经济合作与发展组织(OECD)经过18个月在中国的实地调查研究，于2007年7月17日公布了关于中国环境政策的报告书《OECD中国环境绩效评估》，虽然当时中国已经是世界第四大经济体，但中国的环境标准，常常更接近某些最贫穷的国家。
2.地力过度使用引发农地退化
在开垦边际土地满足需求的同时，现有的已利用土地往往也被过度地利用，以增加土地产品满足需求。这种过度利用主要集中于农业用地，如农地、草地等。为了增加粮食产量，人们经常通过提高复种指数、增施化肥、使用农药来提高粮食总产量，而这些措施导致了土地肥力的下降、土壤污染、水污染、土壤盐渍化等土地退化现象。据统计，我国目前氮素化肥平均使用量已达到191kg(按粮食作物播种面积计算)，分别是德国、法国、美国的151%、159%和329%，而粮食单产水平却比这些国家低10%～30%(张维理，2005)。由于土壤盐渍化而造成的废弃地在中国已达2000×104hm2，有土壤盐渍化现象的农地为667×104hm2。由于灌溉不当，导致了土壤的潜育化严重。20世纪50年代中国南方稻作区潜育化水稻土约333.3×104hm2，到80年代初曾达到466.7×104hm2(曲福田等，2001b)。随着经济的发展，人们的饮食结构也随之变化，对畜产品需求的增加，导致了草地的过度利用。由于过分强调高产量而盲目扩大载畜量，对草场低投入导致生产力严重降低，目前中国木材单位面积产出与20世纪50年代相比下降了1/2～1/3，单产水平仅相当于美国的1/27(张齐生，2003)。
3.工业污染导致农地环境恶化
工业化是现代社会经济的核心，也是社会发展不可缺少的动力，人类许多需要可以单纯依靠工业产品和工业所提供的服务来满足。工业化在给人类带来积极影响的同时，也产生了消极作用。随着城市规模的扩张、工业和乡镇企业的发展，越来越多的废水、废气以及废渣被排放到土壤中，导致了土壤的污染。
据粗略的估算，中国由于工业化而导致的土壤污染已达400×104hm2。中国的酸雨(pH＜5.6)从1985年的约175×104km2扩大到1993年的280×104km2，酸雨受害面积增加了100×104km2，酸雨导致土壤酸化，南方70%的茶园受到影响。随着我国工业的加速发展，工业“三废”排入农田，导致土壤重金属污染。根据相关报道(刘颖，2005)，我国被重金属污染的土壤面积达2000万hm2，因工业“三废”污染的农田达700多万公顷，每年因此导致粮食减产达到百亿千克。2000年对30万hm2基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测，结果发现，3.6万hm2土壤重金属超标，超标率达12.1%(林玉锁等，2004)。农药和化肥是农地污染的又一主要污染源，而且随着农户对农药、化肥使用量的不断增加，且其中相当一部分是高毒、高残留农药，农药残留污染越来越严重(郑风田等，2003)。有研究表明，太湖流域水稻土有机氯农药和15种多氯联苯同系物检出率达100%，部分超过无公害农产品产地环境标准(赵其国，2004)。另外，城镇生活污水不合理排放和规模养殖的畜禽粪便以及废弃物的不合理使用导致农田面源污染，使得农田产出能力下降。
4.城市化对农地质量的影响
城市化对农地质量的影响主要体现在两个方面:第一，由于非农建设用地增加以及农地非农化引起的农地质量退化。城市化导致大量的农业用地被用于城市建设和发展工业，占用的土地多为城市周围、公路沿线高质量的菜地和熟农地。这必然造成优质农地的减少。另外，为了实现耕地总量动态平衡，新开垦农地，虽然可以掩盖由于城市化进程而对农地的大量占用所引起的农地面积下降，但却难以弥补农地整体质量水平的下降，而且正如前面指出的，边际土地的开发还容易引起水土流失和土地的沙化，从而造成农地质量的进一步退化。
第二，由于农业生产过程中农户生产行为方式变化引起的农地质量退化。随着工业化、城市化发展和农户非农就业机会的增加，农业劳动力的机会成本上升，加之农业经营的比较效益低下，农户在农业生产中将采取资本替代劳动的投入组合，忽视对地力的培肥和管理投入，有机肥的施用、绿肥的种植、秸杆还田的面积都大幅减少，造成农地土壤肥力供求失衡。例如太湖平原，以水稻为主的粮食作物种类单一，重茬连作，耕作达不到应有的深度，以化肥当家，用养结合差，致使土壤耕作层变浅4～5cm，犁底层增厚20%以上。
5.农地质量降低的后果
首先，农地质量退化将对粮食安全产生影响。罗马俱乐部的《增长的极限》对人口增长进行预测后，紧接着就对粮食加以分析，指出粮食的产量主要取决于农地、水资源和农业投资三大要素，并进一步指出“生产粮食所需要的首要资源是土地”。Brown(1995)的“谁来养活中国”引起了世界各国学者及政府的广泛关注与争论，为中国的粮食安全敲响了警钟。农地资源的质量对土地的生产率起着决定性的作用，与粮食的持续生产能力关系更为密切。在许多发展中国家，土壤退化已经形成了对粮食安全的潜在威胁(Scherr，1999)。我们应该清醒地认识到，工业化、城市化进程中由于农地资源数量的减少和质量的退化，我国未来粮食生产和供给面临严峻形势。
第二，农地质量退化对食品安全的影响。随着收入的增加和生活水平的不断提高，人们越来越重视食物品质安全对人类健康的影响，“粮食安全”概念也正在逐渐向“食品安全”概念转变。尽管土壤对某些有机和无机物质有降解功能，但如果这些污染物质在土壤中的浓度超过其阈值，就会造成对土壤的污染，其直接后果就是通过食物链影响人体健康。在过去的20多年中，中国经济在高速增长的同时也带来了土壤环境的不断退化，如农药、有机物和重金属等污染物在土壤中大量残留，有些甚至已经对人体健康造成危害。化肥的不合理施用对作物的品质(特别是蔬菜的品质)带来不良影响。北京、上海、江苏、河北、山东部分地区的调查显示，目前蔬菜、特别是大棚种植的菠菜、芹菜、黄瓜等硝酸盐严重超标。例如对北京737块菜地1256个样本的蔬菜硝酸盐含量测试表明，叶菜类和根菜类蔬菜硝酸盐污染非常严重，北京市人均每日从蔬菜中摄入的硝酸盐为885mg，超出世界卫生组织(WHO)规定的成人人均摄入量的302%;以煮食减少65%计算，人均每日摄入量为310mg，仍超标41%。据统计，我国每年杀虫剂有效成分的使用量达30万t左右，其中只有1%作用于靶标，30%残留在植物上，其余部分则进入到土壤和包括地下水在内的各种水系(赵其国等，2001)。
第三，农地质量退化对农产品贸易的影响。随着经济的全球化和世界市场的不断开放，土壤环境质量已不仅仅是影响本国生产者和消费者身体健康，而且对整个国家的农产品国际贸易产生深远影响。虽然随着世界市场的不断开放，国际农产品贸易的关税壁垒逐渐降低，但出于本国生产者和消费者以及国家政治经济利益的考虑，各国政府都纷纷制定了农产品中痕量毒物污染的最大允许量。许多国家，特别是发达国家，经常应用此类技术壁垒控制农产品国际贸易，从而实现其特定目的。中国已正式加入世界贸易组织，农产品市场面临着国际和国内双重压力。我们的蔬菜、水果等园艺产品以及一些畜禽产品在国际竞争中具有较强的价格优势，但是在检疫中往往受到进口国农产品品质安全标准的限制。对中国农畜等产品实施“绿色贸易壁垒”的世贸组织成员从发达国家(欧盟、美国、日本)延伸到部分发展中国家(韩国、新加坡);受阻的农产品从蜂蜜到冻鸡，进而延伸到整个畜产品和水海产品。2002年1～5月，欧盟全面禁止进口中国的动物源性食品和水海产品(王芬，2004)。
第四，农地质量对生态安全的影响。农地质量的退化不仅仅是导致农业生产效率的降低，它还会对整个生态环境状况发生影响，进而可能成为社会经济发展的瓶颈。土地生态系统是与人类关系最密切的生态系统。由于土地与大气、水等其他生态系统组成部分的相互作用和密切联系，而这种相互联系、相互作用又是通过土壤系统与环境之间的物质和能量的交换过程实现的，因此土壤质量对于生态系统和环境的可持续性至关重要(Doran，2002)。随着工业化、城市化进程的加快，中国农地非农化呈不断加速的趋势，大量农地的损失导致边际土地的大量开发和植被破坏，引起严重的水土流失。
(三)农地生态价值的保护
农地资源总价值不等于经济价值，它包括可以用货币衡量的价值和不能用货币衡量的价值两部分(俞奉庆等，2004)。不能用货币衡量的就是不能在市场上体现的价值，也就是非市场价值。农地资源的非市场价值指的是未能在市场上体现的价值，它是一种外部性的价值，是利他性的。农地资源的非市场价值包括农地资源的生态价值和社会价值(社会价值在下面另述)。其中，农地资源生态价值指农地及其上的生物构成的生态系统具有的生态价值，包括调节气候、净化与美化环境、维持生物多样性等方面的生态系统服务功能价值。
生态系统服务功能的概念在西方很早就开始流行。生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用。Costanza et al.(1997)将全球的生态系统服务功能价值进行了评估，得出1994年全球生态系统服务功能价值约为33万亿美元，约为当年全世界GDP的1.82倍，这个研究在世界范围内引起了关注。
大量农地被建设占用后不仅降低了农地的生物生产力，而且减少了农地的绿色覆被面积，使农地的生态服务功能受到很大影响。首先，大量农地被非农产业利用，也不利于农地资源的可持续利用。由于农地面积不断减少，为了达到和维持原有的生产水平，提高土地的复种指数就是一个必然的途径。有的农地复种指数都达到了220%，已经大大超过了复种指数的理论值(马克伟等，2000)。单位面积农地过重的生产负担，要求有相应的维护措施相配套，才能达到可持续利用。但是，一方面营养物质的施用量不合理，导致土壤肥力畸形发展;另一方面，营养物质的施用比例不合理，同样造成农地生态系统物质循环的不协调，最终导致农地的生态环境问题。
另外，在农地大量损失的情况下，为维持一定的粮食、蔬菜产量，必然要形成以若干个物种为主体的生产结构，但这必然降低了整个农地系统生物多样性的构成。生物构成多样性的丧失，虽然可以满足人们一时对少数几种产品的短期需求，却引起了该系统许多原有生物资源的流失，不利于生态系统的持续稳定发展。
还有，随着城镇化和工业化的不断发展，大量的农地资源已经或正在转化为城镇工业用地、商业用地、生活用地及道路交通用地等。这种用途的改变，最为明显的效应是导致了土壤物理和化学性质的改变。如表1-1所示，同一土壤类型，因不同的利用方式而造成土壤物理和化学性状上的差异(王如松等，2004)。
表1-1 同一土壤三种利用方式造成的物理和化学性状差异
(据王如松等，2004)
可见，农地快速非农化对生态环境产生了重要的负面影响。实际上，由于市场体制不完善和政府失灵等原因，农地非农化存在着代价性和过度性之分(曲福田等，2004)。由于农地具有明显的外部性，其社会、生态服务功能价值没有被纳入到经济决策框架中，从而导致农地价值被低估，出现过度非农化，致使农地非农化配置效率降低。
目前，中国正处于经济快速增长、城市化进程加速、生态环境重建和农业结构新一轮调整的新阶段，农地资源面临着在农业和非农业之间以及两大部门内部不同产业之间配置的更大竞争力。但农地资源的生态价值在配置时却被忽略掉，因而，有必要对农地资源的社会、生态服务功能进行详尽的分类研究及价值估算。如何将由于市场失灵而没能包含到农地资源总价值中的生态环境、粮食安全等非市场价值纳入到成本效益决策中，来避免和减少市场失灵所造成的农地资源的效率损失，成为当前土地资源可持续利用管理研究的重要内容。
(四)农地社会价值的保护
农地资源社会价值是指经济价值和生态价值等转化为社会功能的间接价值，主要包括提供就业保障、保障粮食安全等方面的价值。在我国农地资源稀缺和农村社会保障体系没有建立的情况下，农地资源的这种无形价值更为重要。蔡银莺等(2006)通过调查发现，受访农民对农地各项功能的评价依次排名为:保障国家粮食安全＞保证社会稳定＞农民养老保障＞净化空气＞调节气候＞保育土壤＞废物处理＞维护生物多样性＞涵养水源＞调节洪水;而受访市民中对农地各项功能的评价按比例依次排名为:保障国家粮食安全＞净化空气＞保证社会稳定＞保育土壤＞调节气候＞维护生物多样性＞调节洪水＞涵养水源＞农民养老保障＞废物处理。这表明，无论是市民还是农民，受访公众均把农地保障国家粮食安全功能放在首位，接近90%的受访者认为农地保障国家粮食安全重要;有80%左右的受访居民认为农地作为农民养老保障的功能重要。
可见，农地资源的社会服务功能在我国目前国情下是居于首要地位的。这是因为农地为农民提供了基本的生存保障，同时对经济波动的影响起到了很好的蓄水池和缓冲器作用。因为土地不能买卖，农民就永远不会成为失地的人(除非被政府征收)，这样就永远都会有一份来自土地上的收入，在大部分地区，这种收入是足以糊口的。在农村社会保障不健全的情况下，土地提供了最起码的生活保障，起到了类似医疗保险等社会保障的功能作用。蓄水池和缓冲器作用的最直接的证据是，2008年金融危机下上亿的农民工在无法找到工作的时候，可以返乡务农而不至于滞留城市。因为集体产权的限制，这些人因为家里有土地而可以回去种地，这样农村就可以成为缓解城市就业压力的缓冲器或蓄水池。如果这些人在农村没有地，就会留在城市，城市就业问题就要严重起来，甚至还会引发社会问题。农地资源的社会服务功能见图1-1。
图1-1 农地资源社会服务功能构成