河南省安阳市国土资源局副局长 钟会学
安阳市位于河南省最北部，晋、冀、豫三省交界处，是河南省重要的工业、农业生产基地和豫北区域性中心城市。全市土地总面积7354km2,2007年全市农用地、建设用地和未利用地占土地总面积比例分别为71%,14%和15%，耕地占土地总面积的56%，人均耕地1.14亩。作为土地管理工作最为重要的工作内容之一，近年来，安阳市耕地保护工作以全面构建符合科学发展观要求的耕地保护机制为目标，力求探索出一条既符合科学发展观要求，又符合当地实际的耕地保护工作新路。
一、立足实际，切实提高耕地保护的认识
思路决定出路。按照科学发展观要求做好耕地保护工作，必须立足当地实际，认清形势，牢固树立科学的耕地保护观念。
土地利用现状变更调查结果显示，1996～2006年，全市耕地总面积从415098公顷减少到了408367公顷，10年间净减少6731公顷，尽管实现了建设占用耕地的“占补平衡”，但平均每年减少673公顷耕地的绝对量仍然不小。特别是近几年，安阳市进入一个城镇化、工业化发展的相对高峰期，建设占用耕地数量急增。按照全面建设小康社会规划目标的要求，到规划期末，即2018年，全市总人口将达到582万。即使全市严格落实耕地“占一补一”政策要求，不考虑灾毁等原因造成的耕地减少，到2018年全市人均耕地面积将减少至0.93亩，这个数字十分接近联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线。再从全市耕地后备资源分析，1999年以来，就在安阳市不断大力开展土地开发整理补充耕地的同时，耕地后备资源迅速减少，耕地保护与保障发展深层次的矛盾日益加剧。同时，考虑到国家宏观形势和要求，到2010年，全国耕地保有量必须保持在18亿亩，加强耕地保护，不断提高资源保障能力，成为贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求，对地方而言，更是推进全市经济社会又好又快发展的必然要求。
面对严峻的形势，我们逐渐认识到：保障与保护内在的辨证统一，决定了保护耕地是实现全市经济社会又好又快发展的大前提。同时，保护耕地并非也不能死死抱住耕地不放，而是必须按照科学发展观要求、经济社会发展客观规律要求和资源永续利用要求，妥善处理保护与发展的关系。从节流与开源两个方面、内涵与外延两个层面入手，切实实现由单一的数量保护向数量、质量和生态全面管护的耕地保护模式转变，促进耕地的永续利用。
二、建立耕地保护目标责任制，做好做足“保护”的文章
保护耕地的首要任务是保“量”，全市现有耕地612.55万亩，其中基本农田529.59万亩，必须力保。安阳市的主要做法就是建立耕地保护目标责任制：各级党委、政府将耕地保护列入政府责任考核目标，实行“一把手”负责制。市里成立了以市长为组长，国土资源、农业、水利、林业、财政、监察、统计等相关部门负责同志为成员的领导小组，加强对该项工作的领导和协调。各县（市、区）也成立相应领导班子和工作机构，具体落实耕地保护责任目标要求的各项工作。县（市、区）政府与各乡镇及村（居）民委员会，层层签订了《基本农田保护责任状》，建立健全了耕地保护责任机制和工作网络。市里每年10月对各县（市、区）耕地保护目标责任履行情况进行考核，对考核认定为不合格的责令整改，整改期间暂停该县（市、区）的农用地转用和征地审批。
三、稳定数量，严格落实建设占用耕地“占补平衡”制度
自1999年以来，全市先后投资6900余万元，实施了11个市级土地开发整理项目，新增耕地2144公顷；各县（市、区）共实施土地开发整理项目544个，总投资10709万元，新增耕地4225公顷，确保了全市耕地“占补平衡”。此外，国家和省在安阳市投资土地开发整理项目22个，总投资16000余万元，新增耕地1300余公顷，促进了全市耕地总量动态平衡目标的实现。
（一）理顺后备资源管理机制
开展土地开发整理，必须理顺后备资源管理机制。结合安阳市实际情况，安阳市研究制定了《安阳市后备资源管理办法》，统筹安排土地开发整理项目，及时解决了土地开发整理中存在的市—县、区—县之间经济发展与耕地后备资源不尽协调（市本级及市辖区用地需求大，后备资源少，补充耕地难；各县相对经济发展滞后，新增用地小，后备资源完成“占补平衡”工作有余）等突出矛盾和问题，确保经济社会发展与后备资源开发相协调。
（二）建立和完善补充耕地储备、基本农田补划储备制度
对完工验收的国家、省投资土地开发整理项目和“占补平衡”项目，专门建立台账，及时纳入补充耕地储备库，符合基本农田条件的，纳入“基本农田补划储备库”。
（三）深入开展基本农田保护样板县、乡（镇）活动
市级国土资源部门在全市开展创建基本农田保护样板县活动，各县（市、区）根据当地实际，开展了创建基本农田保护样板乡、镇的活动。以点带面，示范带动，促进基本农田保护工作，并对基本农田保护样板县、乡（镇）坚持做到“五个到位”，即基本农田保护区划定到位；各项管理保护制度到位；宣传教育引导到位；管理保护措施到位；奖惩兑现到位。
四、多措并举，不断加强耕地特别是基本农田质量建设
根据农用地分等定级成果，安阳市耕地结构中，中、低产田比重较大，基本农田内部中、低产田也占相当部分。要提高耕地质量，结合高达85%的基本农田保护率，就必须抓好“基本农田”这个耕地保护的主要对象。
（一）高标准划定基本农田，使高质量耕地优先得以保护
在基本农田划定工作中始终坚持对基本农田保护实行“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”的方针，坚持贯彻“一个落实”、“两个结合”的原则（即落实土地利用总体规划确定的基本农田保护任务，坚持基本农田保护区调整划定与农业生产结构调整相结合，与生态环境建设相结合），把最好的耕地先行划为基本农田进行保护。
（二）综合采取生物措施、工程措施等，加大农田基本建设力度
主要是通过退耕还林，营造水土保持林和防风固沙林，增加林木覆盖率等措施，改善区域生态环境。包括近年国家和省在安阳市投资的土地开发整理项目，全部安排在基本农田保护区内。通过田、水、路、林、电、灌综合治理，使基本农田质量逐步提高。同时，在全市建立了地力养分定位监测点148个，进行土壤养分含量化验与分析，及时掌握土壤养分含量状况，宏观指导农作物科学施肥和培肥地力。
（三）有条件地开展“三项整治”，优化耕地布局
主要针对布局零散地块和农村闲散地、砖瓦窑厂及工矿废弃地等进行综合整治。自2004年来，按照进一步优化耕地布局和结构，改善生产条件，提高农业综合生产能力的要求，在全市范围内深入开展了以“空心村”、砖瓦窑厂和工矿废弃地为主要对象的“三项整治”工作，并坚持与农业生产结构调整相结合，与生态环境建设相结合，通过整治新增耕地2万余亩，对符合条件的全部纳入基本农田补划储备库，有效促进了耕地布局的优化。
安阳市作为国土资源部确定的全国市（地）级土地利用总体规划修编试点，下一步，在新一轮规划修编过程中，我们将按照严格落实耕地总量动态平衡制度要求和结合“农业立市”的战略发展思路，继续深入探索和研究耕地保护的有效措施。重点是深入研究土地利用的区域管制措施，统筹协调经济发展与耕地保护的规模、布局，探索提高耕地质量的规划措施，制订鼓励发展现代化粮食生产区等相关制度，促进耕地资源的永续利用和粮食生产能力的稳步提高，不断增强土地资源对可持续发展的保障能力。
五、厉行节约集约用地，最大限度缓解新增建设用地占用耕地压力
坚持节约集约用地，提高土地利用效率，相对于耕地保护而言是间接的，但其本质与保护耕地的目标和要求相一致，也是协调地方经济发展与资源利用的必由之路。只有最大限度地盘活、高效利用存量建设用地，才能最大限度地缓解占用耕地压力，实现从节流层面保护耕地的目标。厉行节约集约用地，总的来讲有三条路：节约用地，就是各项建设要防止贪大求洋、浪费土地，尽量少占或不占耕地；集约用地，就是努力提高现有存量建设用地的利用效率、产出率，满足各类用地需求；盘活存量土地，包括对闲置、低效利用土地的挖潜、整治、再利用等。
（一）开展调查、编制规划，优先安排和利用存量土地
为深入挖潜和盘活存量土地，安阳市于2005年在全市范围内开展了存量土地专项调查工作，基本摸清了存量土地家底，并利用调查成果，结合城市规划制定了专项详细规划，优先用于安排招商引资等项目，有力促进了存量土地的再利用。
（二）大力推行标准厂房建设，提高土地资源要素的流动性
安阳市从2004年开始，逐步引导工业项目向开发区和工业集聚区集中，并在开发区和工业集聚区大力推广标准厂房建设，要求各县（市、区）必须安排土地利用计划专项用于厂房建设，并对标准厂房用地提供一定的扶持性优惠政策。如此一来，不仅把土地要素“搞活”了，而且企业还降低了固定资产投资和经营成本。
（三）严格控制工业项目单独选址建设
一方面积极引导中小企业进驻标准厂房，如对适合于多层标准厂房生产的电子电器、生物工程、软件工程、服装加工、物流配送等无污染行业，原则上要求必须在工业集聚区、开发区（园区）标准厂房安排；另一方面从投资强度、投资规模等指标进行控制，提高独立选址建设门槛。比如在高新区，对投资强度达不到每亩150万元或投资规模1000万元以下的工业项目，一律不再单独供地，必须进驻标准厂房。
以上仅是安阳市在耕地保护方面的一些主要做法，尽管作了一些探索，但也存在一些不足之处和问题，有待进一步深入研究和完善，比如对耕作层保护的具体操作问题，后备资源日益匮乏条件下的“占补平衡”问题，节约集约用地的新机制研究等。