高速公路网建设作为国家发展战略，是全面建设小康社会和实现现代化的迫切需要，也是经济全球化背景下提高国家竞争力的重要条件，关系国家政治、经济、国防等方面，影响深远。高速公路建设可促进缩小地区差别、增加就业、促进民生，带动物流、汽车制造等相关产业发展，推动商品和各种要素在全国范围自由流动、充分竞争。高速公路作为国家基础设施建设项目，投资巨大，税收效益明显。但由于该行业具有流动性大、建筑形式多样、税收隐蔽性强等特点，税收征管现状并不乐观，税收流失较为严重。税务机关必须加强相关税收政策研究，加大税收征管力度，以确保税款及时足额征收到位。
一、高速公路建设营业税政策解读
新修订的《中华人民共和国营业税暂行条例》及其实施细则自2009年1月1日起施行，政策变化特别是税收政策变化明显。要做好建安业税收的征管，首先必须熟悉和掌握新的营业税条例和细则。下面对涉及建安业营业税的几个较大政策变化或调整作简要解读：
（1）总承包人不再是营业税法定扣缴义务人。
新《条例》取消了旧《条例》中 “建筑安装业务实行分包或者转包的，以总承包人为扣缴义务人。”的规定， 总承包人不再是营业税法定扣缴义务人。
另外，《财政部、国家税务总局关于公布若干废止和失效的营业税规范性文件的通知》（财税[2009]61号）废止了《财政部、国家税务总局关于建筑业营业税若干政策问题的通知》（财税[2006]177号）中营业税的规定。依目前的政策，纳税人提供建筑业应税劳务的，无论任何情形，税务机关均不能以建设单位和个人作为营业税的扣缴义务人。
（2）对建筑工程“分包”行为营业额确定的新规定。
第一，取消了建筑工程“转包”行为扣除转包价款的规定，明确只有“分包”行为才能扣除。再结合《建设工程质量管理条例》（中华人民共和国国务院令第279号）第二十五条第三款：“施工单位不得转包或者违法分包工程。”的规定，“转包”和“违法分包”均属于被禁止的违法行为，与合法的“分包”行为是区分开来的。在就意味着，自新条例实施以来，纳税人将其所承包的建筑工程转包或违法分包的给其他单位的，必须按照其实际承包的工程全额计缴营业税。税务机关将对不同的流转环节依法征收两道营业税。
第二，取消了只针对建筑业总承包人分包行为减除分包款的规定，扩大了可扣除的对象。旧条例严格限定了可扣除分包款的对象只能是总承包人，新条例放宽了这一规定，只要是纳税将建筑工程分包给其他单位的都可以扣除分包款。
第三，限定了可扣除分包款的分包对象只能是单位。旧条例规定总承包人将工程分包给他人的都可扣除分包款，“他人”可以是个人（包括个体工商业户）。新条例明确了可扣除分包款的分包对象只能是单位，分包给“非单位”的行为不能扣除分包款，“非单位”包括个人和一些非单位的集体，如生产队。
（三）对建筑业营业税纳税义务发生时间作了新规定。
新条例第十二条第一款规定：“营业税纳税义务发生时间为纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产并收讫营业收入款项或者取得索取营业收入款项凭据的当天。国务院财政、税务主管部门另有规定的，从其规定。”新细则第二十四条规定：“条例第十二条所称收讫营业收入款项，是指纳税人应税行为发生过程中或者完成后收取的款项。条例第十二条所称取得索取营业收入款项凭据的当天，为书面合同确定的付款日期的当天；未签订书面合同或者书面合同未确定付款日期的，为应税行为完成的当天。”另外，《细则》第二十五条第二款又规定了：“纳税人提供建筑业或者租赁业劳务，采取预收款方式的，其纳税义务发生时间为收到预收款的当天。”
从上规定我们应注意区分不同情况要求纳税人及时足额申报缴纳税款，1. 采取预收款方式的，不论其会计如何核算，也不论工程是否开工或进度如何，均应作纳税申报;2.应税行为发生过程中或者完成后收取的款项，同上;3.合同约定付款日期的，无论是否付款，均应申报纳税;4.没签订合同或合同没约定付款日期的，应税行为完成的当天，即工程竣工验收时，无论是否收到工程款均应全额申报缴纳工程税款。从上可看出新修订的《条例》对建安业纳税时间的规定在确保税款及时足额缴纳入库方面跨出一大步，可操作性大大提高，纳税人已不能像从前那样长期不进行工程完工结算截留和偷逃税款。但还应注意一点，工程质保金（尾款）如果合同约定了如3、5年才支付，那么税收机关也只能在支付（取得）时才能征收税款。
（四）明确了应申报未申报涉及补征税款的期限和范围
与旧《细则》 “由其机构所在地或者居住地的主管税务机关补征税款”的规定相比，新细则在补征税款的期限和范围上作了明确，新细则第二十六条规定：“建筑业纳税人自应当向劳务发生地税务机关申报纳税之月起超过6个月没有申报纳税的，由其机构所在地或者居住地的主管税务机关补征税款。”
二、目前高速公路税收征管存在的问题
（一）“以票控税”被错误理解和操作，导致税收流失。
目前不少地税机关对建安工程采取“以票控税”的管理方法，由于错误理解“以票控税”的含义，忽视了税收管理，坐等纳税人上门开票，开具多少发票就征收多少税款，造成大量的税收流失。
1.开具发票金额不等于工程价款金额。如包工不包料的情况，纳税人通常只对其劳务费申报开票，还有一些纳税人用外地发票领取工程款。更有部分施工企业采取非法手段偷逃税款：一是用建筑材料或设备、工具购买发票代替建筑业发票领取工程款；二是用白条或其他单据领取工程款，如电费、水费、油费、赔偿款等单据；三是将建设单位在工程款中抵扣的违约金、罚金、质量保证金等在工程结算时直接抵减工程款，减少发票开票额少缴税款；四是通过不法手段取得假发票领取工程款；五是工程质保金等“尾欠”工程款不纳入营业总额，时间一长可能不了了之。
2.工程价款金额也不等于应税营业额。工程价款不包括价外费用，一些价外费用如：补贴、奖励费、赔偿金、代收款项、代垫款项不用到税务机关开具发票，但按税法规定必须记入计税营业额。
（二）项目管理薄弱甚至出现管理真空。
1.项目管理薄弱，人员素质差，没有进行税源分析、税收调研甚至没有建立项目管理档案，没有登记管理台帐，没有开展日常检查和纳税评估，不掌握工程进度及预收和付款情况等，糊涂管理，糊涂收税；
2.纳税不按照建筑业营业税纳税义务发生时间申报纳税，不按期进行申报，税务机关也未及时进行催报催缴，导致纳税人长期占用国家税款，而一但申报时税收机关也未依法加收滞纳金和处予罚款；
3. 由于总承包人不再是营业税法定扣缴义务人，加上高速公路建设项目承包形式复杂、承包人流动性大、建设工期长短不一、存在挂靠经营特殊形式等特点，税务机关面对众多纳税人（承包人），一但管理不到位，征税不及时，追缴难度之大可想而知；
4. 对建筑工程“转包”和“非法分包”行为以及分包对象没有进行认定或认定不及时、不到位，对“转包”和“非法分包”行为和分包给“非单位”的行为只征收一道建安营业税，造成税收大量流失。
（三）纳税人主动纳税意识淡薄。
纳税意识淡薄是建安业的普遍现象，非工程结算等原因需开具发票外几乎不会主动到税务机关，工程建设前期，税务机关要找到项目负责人非常之难，这可以说是行业特点，也有税务机关管理上的原因。常见的有以下几个方面：
一是不按规定到劳务发生地税务机关进行《外出经营活动税收管理证明》的报验登记；二是不按规定报送工商营业执照、税务登记证、建安合同、会计报表等涉税资料；三是不按期进行纳税申报或进行虚假的纳税申报；四是在本地从事生产经营累计超过180天的，不按照规定在本地办理税务登记；五是《外出经营活动税收管理证明》超过有效期未及时向机构所在地主管税务机关申请补办或延期，直到向劳务发生地税务机关开具建安发票时再申请延期，中间的时间段是中断的。
三、加强高速公路项目建安营业税征管的几点建议
（一）做好征管前期准备工作。
一是做好调整公路项目税收政策和征管情况的调查研究，制定相应管理办法，不打无准备之仗；二是作好请示汇报，加强同相关部门的协调沟通，畅通信息渠道，建立信息共享机制，及时准确收集相关涉税信息；三是加大税法宣传力度，特别是税收程序法中纳税人权利义务、法律责任、税务管理、发票管理以及实体法中对建筑工程“转包”和“非法分包”行为以及分包对象为“非单位”的行为各征一道营业税等税收政策的宣传，掌握主动，晓以利害，避免争议；四是加强干部队伍建设，提高管理人员业务素质和管理水平；五是优化纳税服务，提供优质高效个性化纳税服务，切实维护纳税人合法权益。
（二）强化税收征管。
1.加大源泉控管力度。完善代扣代缴和委托代征工作。由于新《条例》取消了总包方的扣缴义务，税务机关可委托建设方、总包方或银行进行税款的代征。对不需代征的纳税人，督促其依法及时足额申报缴纳税款入库。
2.加强项目管理。建立工程项目管理制度，把项目管理与“以票控税”相结合，严格按照工程项目管理的相关要求，建立项目管理档案，实施跟踪管理，严密监控工程进度和资金取得及使用情况，及时登记管理台帐。工程项目合同约定有付款日的，必须登记清楚，及时催报催缴，如能进入税收征管系统自动生成欠税、及时提醒最好。
3.加强日常检查和纳税评估，加大催报催缴和处罚力度。通过开展纳税评估，对各工程承包人进行宏观和微观税负分析和比对。对评估出现异常的纳税人，进行约谈，不能说明问题的实施税务检查。
4.加强对发票的监管力度。一是要加强同工程建设方的协调，加大对总包、分包、转包人的财务监管，要求其会计核算必须使用真实、合法、有效的原始凭证；二是加强与建设方的协调和对承包方的征管，根据营业税暂行条例关于建筑业纳税地点的规定，要求必须使用劳务发生地发票。这点十分重要，虽然《条例》规定了建筑业的纳税地点，但如果纳税人违反规定到外地开具发票，怎样处理，从目前的税收法律法规里找不到相关规定。三是开展对发票真伪的鉴定和检查，杜绝纳税人利用假发票入账，防止纳税人使用其他非真实、合法、有效的原始凭证入账。
5. 借鉴和创新征管手段。要善于借鉴其他一些地方好的征管经验，比如可通过银行查询施工企业进账单，及时掌握其资金取得情况，及时通知企业申报纳税。同时要结合当地实际，创新征管手段，比如可将企业资金取得及工程进度等作为申报内容，既减轻了税务机关工作量，有进行了有效的管理。
（三）加强后期监控。
工程项目竣工结算，纳税人到税务机关开具建安业发票前，工程项目所在地税务机关应加强同纳税人机构所在地税务机关联系，开展对该工程项目税款缴纳的情况进行结算，主要内容包括工程结算总价款、发票开具金额和申报缴纳营业税计税依据三者是否一致，税款是否足额入库，施工单位用于向建设单位收取工程款的发票是否全部属于工程所在地地方税务机关的发票等。同时，掌握其工程尾款支付情况，根据合同约定长期进行监控，不因界时可能出现的纳税人回原籍乃至失踪，纳税人缴税账户注销，管理员变动等情况，所导致税款流失。
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