公共管理是一种新的管理社会的理念，虽然国内学界出现的多种不同观点，但并不影响对此学科本质上的定义。公共管理是与新公共行政学、新公共管理及“治理”紧密相连的一个概念，它的发展是以不同的阶段体现的。第一阶段是理论阶段，即新公共行政学阶段；第二阶段是实践阶段，即新公共管理阶段，强调“政府重塑”；第三阶段是转折时期，即“治理”理论时期。
为什么这样讲?1968召开的密诺布鲁克会议具有里程碑的意义，它揭开了公共管理的序幕。比较系统地阐明密诺布鲁克会议的中心主题：①公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程；②如何能有效地执行政策；③政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。这一切是对公共管理最充分的理论准备，可以称之为理论阶段，即新公共行政学阶段。这一阶段为80年代开始的以“新公共管理”为口号的公共管理实践打下了基础。其后，进入20世纪80年代，直至90年代初期，西方国家特别是英、美、新、澳等国家在“新公共管理”的旗帜下，把“新公共行政学”的理念变成了最广泛的行动。在英国，从撒切尔夫人上台开始，政府制定了最为激进的改革计划，商业管理技术、竞争机制的建立和顾客导向的政府服务搞得如火如荼。在美国，特别是克林顿政府期间，大规模进行“政府重塑”运动，国家绩效评价委员会（NPR）的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》成为整个行动的指南。在澳大利亚、新西兰及欧洲国家，“新公共管理”不再是停留在理论上的教条，而变成了轰轰烈烈的实践活动。因此，我们有理由认为“新公共管理”是一场把公共管理理念付诸实践的伟大的活动。20世纪90年代，由世界银行和OECD倡导的“治理”概念扩大了公共管理的实践范围，形成了公共管理一次新的转折。“治理”理论强调公共行政主体的多元化，除了政府以外，其它社会力量都可以承担公共行政职能。同时，公正看待“第三部门”的崛起与公民社会的兴起，在公共领域形成了众多的权力中心，各个权力中心竞争、合作，共同开发行政资源，提供公共服务，使公共事务的管理具有了较大的公开性，其透明度大大提高。因此，“治理”理论是新公共管理实践的进一步深化，丰富了公共管理的内容。这样，新公共行政、新公共管理和治理就成为公共管理发展的重要阶段，互相之间既不能替代，也不能割裂。同时，也可以看出，流行的“治理”、“善治”运动并不是公共管理的全部，而公共管理也不等同于“治理”与“善治”。
官僚制
显然，公共管理理论已经趋于成熟。但这种成熟并不是一帆风顺的，它是挑战官僚制模型的结果。
第一，公共管理是在反对官僚制的基础上，对传统行政管理内容的扩展与深化行政管理与公共管理最大的区别在于“行政”领域与“公共”领域的区别。关注“行政领域是行政管理者的责任，关注“公共”领域是公共管理者的责任。行政管理者的视野是狭窄的，他们以官僚制模型为中心，忽视了外在空间对行政的影响，并且认为只有政府才可以解决公共问题和提供公共物品，过高估计了政府的能力。公共管理者则不然，它以行政管理理论为基础，对政府行政管理阶段的问题进行了公正的评价，看到了单纯的政府和单纯的市场的不足，为政府重新定位，更重要的是把提供公共物品、分担社会责任看作全社会的事情，不仅是公共部门，而且包括私人部门和第三部门。这样，在传统的“行政”领域，政府可以充分发挥自己的能力，做自己能够做好、做了的事情。在“公共”领域，政府也可以找到自己合适的位置。关注公共领域的管理是政府管理者的责任，也是其他管理主体的责任，官僚制模式失去了存在的基础，变革组织模型也就成了政府改革的首要的和重要的任务。
第二、公共管理是对官僚制范式的扬弃，主张以多种范式改革政府公共管理时代不能抛弃政府，在所有的管理环节中，政府依然是重要的和不可缺少的。那么，政府以什么样的范式存在就成为公共管理者的责任。戴维·奥斯本和特德·盖布勒主张以企业型政府范式改造政府得到了普遍的认同，但这一范式是不是最好的和适应所有政府的?答案并不肯定。仔细分析企业型政府范式的十个要素，其中包含三个基本的假设：其一，企业与政治是无关的，行政与政治也是无关的；其二，以竞争为核心的企业发展是成功的，企业效率与行政效率都是第一位的。其三，公共物品的提供必须建立在市场交易的基础上，服务也是一种交易。在这三种假设中，新的问题是，谁是“划桨者”和权力的“接受者”?政府作为“掌舵者”是否会凌驾于“划桨者”之上?政府作为权力的“授予者”是否会成为“接受者“的“上司”?种种疑虑使企业型政府范式并不能成为唯一的选择。官僚制不能解决的问题，企业型政府范式也未必能解决。
各国“重塑政府”运动的实践表明，以多种范式改革政府是一种良好的选择。不同国家，不同政治、经济、文化背景，不同的政府与不同的发展历程，客观上要求这种变革切合实际而又多姿多态，求新而不求异，求结果而不求过程，真正实现政府发展的目标。
第三、公共管理注重三个关系的考察：政府与政治的关系；政府与市场的关系；政府与公民的关系公共管理是宏观管理，是多主体、多领域、多元管理，其外在背景复杂，如何处理好与一些重要因素的关系是公共管理者的责任。主要有三个关系必须强调：其一，政府与政治的关系。公共管理强调政府与政治的特殊关系，一方面，政府是管理者的政府，不是政治家的政府；另一方面，管理政府必须遵守政治规则。和私营部门、第三部门不同，政府是政治家可以介入的部门，但政府管理的目的并不是为政治服务。假如政府成为政治家利用的工具，那么，它就失去了公共管理的意义。官僚制模式中，政府是政治家利用的工具，政治对政府的控制最终体现在技术官僚对政治权利的控制之中。其二，政府与市场的关系。政府不能替代市场一如市场不能替代政府一样，但政府和市场可以互为补充。政府与市场的关系是权威与制度的关系，是政治与经济的关系。政府与市场谁有权威谁就会获得制定规则的权力，谁获得制定规则的权力谁就会获得经济利益并且分配社会财富。公共管理中，政府和市场都存在失灵的问题，可以帮助政府的是市场机制，可以调控市场的是政府组织，政府与市场是相互依存又不能互相替代的。官僚制模式中，政府与市场处于两个极端：要么对市场采取放任的态度，政府无所作为；要么以种种名义筑起政府对市场干预、控制的篱笆，市场没有发展的空间，最终导致政府与市场同时失灵。其三，政府与公民的关系。公民是政府最大客体，也同时是政府最大的支持者。建立政府与公民之间和谐的关系有利于政府摆正自己的位置，政府应该明白，最大限度地实现公民利益的满足是政府的责任，政府只有帮助公民实现利益的权力，而不能分享和侵占公民的利益。确立政府与公民关系的前提是始终让公民成为政府的支持者，要如此，政府只有依靠高质量的公共政策和高质量的服务来获得，政府最终以不损害公民利益来获得自身利益的满足。官僚制模式中，公民是政府的附庸，并被动地接受政府所制定的公共政策，公民无法通过建立非政府组织来提供公共服务。
