地矿行政管理的主要内容

如题所述

市场经济国家中的地矿工作,分盈利性与非盈利性两大块,分别有不同的运行机制和行政管理体系。非盈利性地矿工作是指不以盈利为目的的社会公益性地矿工作,如全国系统的地矿调查、评价,基础理论研究,全国和世界地矿信息收集、处理和发布等,均由国家(政府)出资组织实施,执行严格的“项目管理”;盈利性地矿工作是指由各地矿企业进行的以盈利为目的的地矿工作,包括各类矿产资源的勘查开发工作,应用性的水文地质、工程地质、环境地质工作,地质专业技术劳务和咨询服务等。对这类按市场规则运作的盈利性地矿工作,主要实行以矿业权管理为核心的全程监督管理,并辅之以政策导向管理。

一、矿产资源的分类管理

许多国家根据各种类型矿产资源在国民经济发展中的地位和作用不同,以及其地理分布和产出特点不同,对矿产资源开发实行分类管理。

例如,美国将其矿产资源分为陆上和水域矿产两大类五小类,分别实行不同的管理办法。陆地矿产划分为:“可发现矿产”(包括铜、铅、锌以外的金属矿产和金刚石、石膏、宝石等非金属矿产),“可租让矿产”(包括油气、铜、铅、锌、硫、磷、钾、地热等重要矿产),“可销售矿产”(包括砂石、粘土等建材矿产),分别执行1872年通用矿产法、1920年矿地租让法和1947年材料法;而水域矿产则划分为美国领域内和领域外两类矿产,分别执行1953年外大陆架土地法和1980年深海固体矿产资源法。

印度尼西亚将矿产划分为“战略矿产”(油气、煤、锡、放射性等7类矿产),“重要矿产”(金、银、铜、铅、锌等34种矿产)和“其他矿产”(石棉、云母、石材等非金属矿产)三大类,实行不同的行政管理。战略矿产基本上只能由国家经营,由矿能部指派的政府机构或国营企业开发,而重要矿产则可由各种企业开发经营,但要经矿能部部长审批,其他矿产的开发活动可由省级政府掌握和管理。

印度政府将矿产分为主要矿产(专控矿产)和次要矿产两大类。前者由国营企业开采;后者向私营企业开放。

矿产资源的分类管理直接涉及到国家(中央)与地方权力的划分问题,同时,对提高矿业权管理和宏观调节的效率、促进矿业开发和带动区域经济发展等均有重要意义和作用。

二、法治管理

根据国家的法律制度对盈利性的矿产勘查、开采工作进行全面管理是当今世界各国发展的总趋势,核心仍是矿业权管理。所谓“矿业权”是一种特许权,是国家依法授予的矿产资源经营权。当今世界多数国家法律均明确规定,矿产资源归国家所有,但矿产资源的经营权可与所有权分离,允许私人企业、甚至外国资本经营,这在法律上称之为“特许权”。政府则通过收取权利金(Roy-alty)和实施对矿产资源开发过程的全程监督来实现自己的所有权。

任何企业和个人,在进行矿产勘查和开发之前,都必须向代表国家的地矿主管部门申请、登记,在得到有关部门审批认可,并取得有关许可证(故又称“许可证制度”)后,才能进行勘查、开发活动。这实质上是一个授权过程。

矿业权的授予,主要遵循两个原则:一是“分阶段授予”原则(即通常分为非独占的勘查权、独占的勘查权和独占的开发权等3个阶段,前一阶段的矿业权拥有者,在有新的发现后,在一定时期内拥有申请下一阶段矿业权的优先权);二是权利和义务相结合的原则,即持证人,既有将矿业权作为自己的资产(财产权)进入市场,不受他人侵害的权利(但在矿业权因故转移给他人时,要向有关政府部门登记备案),又要履行相应的义务,如按期缴纳税、费,定期汇交有关资料,保护环境,履行每年最低投入等。

所谓“全程监督管理”,是指从勘查、建矿、开采到关闭,有关开采计划、储量消耗、转让、停产、安全生产、环境保护等情况,都要上报政府地矿主管部门,一些重大行动要报主管部门备案。对违反规定的企业,政府有权依法进行法律制裁和经济处罚,直至吊销其许可证。

在“全程监督管理”中,有一项重要内容就是“矿山环境”的监督管理。矿业是当今世界“最具破坏性”的行业之一,每年产生的废物约为24.5亿吨。因而“矿山环境”不仅成为公众普遍关注的焦点之一,也是政府行政管理重点之一。政府用以加强矿山环境管理的主要手段包括:制订和执行一整套环境政策法规和一系列规章制度及经济调节措施。

矿山环境保护政策包括一般性环境政策、矿产资源政策、专门矿山环境政策及其他相关政策。法规包括狭义环境法系、狭义资源法系和矿业法系。同时,还注意运用经济手段和市场调节机制,加强矿山环境的管理。例如,实行税收鼓励、财政资助、建立各种基金、征收保证金和污染费、实行排污交易等。其中,最重要且行之有效的做法,是建立和执行“环境影响评价报告制度”和“矿地恢复及保证金制度”。

环境影响评价报告,是指在矿产开发的可行性研究阶段,查明该矿业项目上马后可能给项目所在地及毗邻地区的环境带来的影响,并提出应采取的针对性措施。此项制度在很多国家都已实行。矿业公司在申请采矿租约时必须附有环境影响评价报告,在政府主管部门审批认可后,由政府地矿主管部门监督执行。

矿地恢复及保证金制度,是对矿山开发已产生的破坏和污染进行治理恢复,又称土地复垦和矿山环境恢复。许多国家都要求对土地(环境)产生重要影响的矿业项目需提交恢复计划,报有关政府部门审批,包括恢复的内容、目标、措施、时间表及详细成本等。有些国家(美、加、澳等)根据“谁污染谁付费”的原则,建立环境恢复的“保证金制度”,即矿山企业按政府有关规定,缴纳一定数额的保证金。在该企业按约履行环境恢复的义务后,及时返还给企业,故又称“履约保证金制度”。

三、政策导向管理

所谓政策导向管理,是指政府地矿主管部门制订、发布和执行一系列非强制性的政策文件,引导各地矿企业进行战略结构调整,以适应社会需求变化,企业本身也在激烈的市场竞争中得到生存和发展。

这类政策文件包括:各种地矿工作的发展战略、长期规划、各种专项政策及综合性产业政策等。这些政策虽然是非强制性的,但对各地矿企业在市场竞争中的经营决策行为,却起着有效的指导作用。因为,有关企业若按政策规定及时调整其工作,那么,该企业就会在法律上(如矿业权申请、登记等)、经济上(如贷款利率和担保、应缴纳的各种税、费等)和技术上(如向有关单位索取地矿资料、请求技术帮助、科学咨询等)都能维护自身的合法权益。同时,由于这些政策建立在大量系统的矿产资源供求形势分析与预测的基础上,故对未来的社会经济发展新需求、矿产品市场形势以及资源远景和技术进步都有比较切合实际的科学预测。因而,执行这类政策可给企业带来更多的盈利机会。否则,企业就可能使自己的经营活动陷入为难的境地。当然,这类政策也不禁止那些有独特见解和胆略的企业在逆境中另辟蹊径,求得生存和发展。

这套非强制性的政策文件,要真正能发挥有效而正确的导向作用,必须:①要建立在有充分科学依据的基础上,既切合当前实际,又要有科学的预见性,以避免出现重大的政策失误;②要有一系列经济调控措施与之相配套,使执行政策的企业能得到实际利益;③因制定和修改政策必然触及各利益集团的当前或长远利益及利益再分配问题,故做此项工作时,必须在整个国家和各利益集团之间、当前和长远利益上权衡利弊得失。为此,在制定和修改各种地矿政策过程中,必须进行大量调查和艰苦的协调磋商工作,在经过各方面代表反复讨论、统一认识后,才能发布执行。

四、决策咨询系统

在市场经济发达国家的地矿行政管理中,一般都拥有一个由各种咨询组织组成的决策咨询系统。这类咨询组织既有官方的,也有半官半民或民间的;既有常设的专门咨询机构,也有临时召集的咨询组织;既有专题性的,也有综合性的。但是,大多能网络各方面的优秀人才,为各种决策部门(包括政府和私人企业)提供科学依据和建议意见。参与政府地矿决策咨询的机构大体有:

(1)政府附设的地矿科研机构,包括国家和各州(省)地质调查所、矿业所(法国)、研究中心(加拿大矿能技术)等;

(2)政府(或准政府)的地矿方面的委员会,如美国科学院全国研究理事会下设的与地矿有关的各种专门委员会,日本的矿业审议会,澳大利亚的地球科学委员会等;

(3)国家科学基金会;

(4)各种地学和矿业方面的学会、协会;

(5)私人咨询公司;

(6)其他组织。

这些咨询组织都组建有自己的行业管理组织:管理咨询协会和工程咨询协会,形成咨询工作制度化,专业类型多元化,组织机构多样化,经营范围国际化,技术手段现代化等特点。政府在实施地矿行政管理的重大举措前,要向这些机构进行咨询,以避免重大的决策失误。如政府在制定各种(专门的和综合性的)地矿政策和法规时,在制定发展规划、重大专项工作计划和科研计划时,甚至在确定不同时期的战略重点和方向时,都要进行决策咨询,而且大多是多渠道、多学科的综合咨询,以实现其行政管理的科学化、民主化。

五、矿产资源的战略储备

二战以后,许多国家鉴于战争中许多天然原料的供应不足乃至中断的教训,加紧了战略资源储备政策的制订和执行。一些国家还为此专门立法,如美国的重要物资储备法等。

矿产资源的战略储备可分为矿产地储备与矿产品储备。矿产地储备是指国家划出一块拥有矿产远景的地域,只能由国家组织矿产勘查工作,而不急于开发,以备急用。如美国的阿拉斯加国家石油储备地,美国海军部已数次委托美国地质调查所进行油气勘探,但若要大规模开发,则必须经过美国国会的讨论通过。其他国家如玻利维亚、墨西哥等也有类似的矿产资源战略储备地。即使是日本也设有只探不采的矿山。

另外,日本(1976年)、美国(1939年)、英国(1983年)及韩国、德国等都建立有自己的矿产品储备制度。储备目标(总价值或多少天的消耗量)、品种、数量及制度办法均由政府(国会)确定。这种制度在实际执行过程中还起到一种对矿产品市场价格的调节作用。

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