是改变用途还是非法转让?——对一宗违法用地案件的定性辨析

Question

如题所述

Answer 1

□陈文光
阅读提示：甲公司利用自有划拨土地与乙公司合作建设经济适用住房。双方取得计委和房改部门批文后，在未经土地管理部门批准的情况下，动工建设。这起违法行为是属于改变用途还是非法转让，成了讨论焦点。
［案情］
甲公司利用自有划拨土地经计委和房改部门批准与乙公司合作建设经济适用住房。双方签订了合作协议，协议约定：由甲公司提供其划拨土地，负责办理相关手续并组织施工建设；乙公司按每平方米1300元均价向甲方购买住房140套，共约1.4万平方米，共计人民币1820万元，并按工程进度付款。双方签订协议取得计委和房改部门批文后，在未经土地管理部门批准的情况下，动工建设，占地面积15亩。执法人员在巡查执法中发现这一情况后及时向其下达了停工通知，并进行立案调查。
［分析］
在案件处理过程中，对案件的定性出现了两种不同意见。
第一种意见认为，因为甲公司未经土地管理部门依法批准与乙公司签订协议合作建房，他们合作的实质是一方出地一方出资双方进行合作，其土地使用权随着房屋的买卖最终由甲公司转移到了乙公司。这一行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，应属非法转让划拨土地使用权行为。
第二种意见认为，甲公司未经土地管理部门依法批准擅自将本公司原用于生产生活的划拨土地兴建经济适用房卖给乙公司。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，属不按批准用途使用国有土地行为。
笔者同意第一种意见。用以合作的这宗土地原为甲公司生产生活用地，甲公司在未经土地管理部门依法批准的情况下建经济适用房，卖给乙公司或者向社会发售，似乎也可定性为不按批准用途使用国有土地。但国土资源局认为，在实际办案中是将其定性为非法转让还是定性为改变用途还需要看其房屋销售的对象。如果甲公司没有合作对象而建经济适用房向社会公开发售，那么将其定性为改变土地用途较为合适，也便于操作；而像甲公司和乙公司签订了合作协议，由一方出地，一方出资作为条件合作且将房屋建好后卖给乙公司这种情况定性为非法转让较为合适。
因此，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条及《中华人民共和国土地管理实施条例》第三十八条规定，决定给予如下处罚：没收该宗土地上新建的建筑物；没收甲公司非法所得；对双方各处罚款。