1987年，英国著名技术创新研究专家
弗里曼（C.Freeman）首次提出了“国家创新体系”这个全新的概念。他在研究日本的
产业政策以及通产省对日本创新效率和经济发展的重要作用时发现，日本在技术落后的情况下，以技术创新为主导，辅以组织创新和制度创新，只用了几十年的时间，使国家的经济出现了强劲的发展势头，成为工业化大国。在对日本考察分析的基础上，弗里曼提出了国家创新体系的概念。
国家创新体系是指由公共和私有部门与机构组成的网络系统，强调系统中各行为主体的制度安排及相互作用，目的是为了经济地创造、引入、改进和扩散新的知识和技术，使一国的技术创新取得更好的绩效。它是政府、企业、大学、研究院所、中介机构之间寻求一系列共同的社会和经济目标而建设性地相互作用，并将创新作为变革和发展的关键动力的系统。国家创新体系的主要功能是优化创新
资源配置，协调国家的创新活动。
弗里曼对政府政策的作用、企业及其研究与发展努力的作用、教育与培训的作用以及
产业结构的作用给予了特别的重视，并强调在剧烈的技术变革的情况下，将技术创新与组织创新和社会创新结合起来的必要性。创新的成败取决于国家调整其社会经济范式以适应技术经济范式的要求和可能性的能力。