教育“双减”对校外培训类房屋租赁合同的影响及建议
7月24日,中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》,就校外培训机构提出了从严审批学科类培训机构、严禁资本化运作、严控开班时间等要求给校外培训行业带来了巨大的冲击和变革,同时也影响了相关房屋租赁合同的正常履行。笔者基于政策性质以及对租赁合同履行可能造成的影响等入手进行简要分析,并提出应对建议,供读者参考。
一、中国民办教育协会的意见
中国民办教育协会(以下简称中民协)于2021年8月9日公开发布《关于校外培训机构房租有关问题的行业意见书》 ,认为:双减政策的公布构成情势变更。因此,在《双减意见》印发前,校外培训机构如已签订合同承租房屋,用于开展学龄前儿童线上培训或学龄前儿童线下学科类(含外语)培训、义务教育阶段学生和普通高中学生学科类培训的,可根据上述《民法典》的相关规定主张构成情势变更,并与出租方重新协商变更租金标准、租赁期限等,也可以与出租方协商提前解除房屋租赁合同。出租方不应将此视为违约,不应收取违约金,并应退还押金和所预付的部分租金。
中民协为国家一级社团法人单位,其提出的行业意见具有一定的影响力,但不具有法定的法律效力。关于承租人能否以“双减”政策的发布为由主张变更合同内容、乃至退租这一问题,还应从政策的性质谈起。
二、“双减”政策的性质认定?
1、不可抗力、情势变更,还是商业风险?
(1)是否构成不可抗力?
不可抗力是指不可预见、不能避免、不能克服的客观风险,如以不可抗力为由主张解除合同的,须不可抗力因素已达到致使合同目的无法实现、合同无法继续履行、应予解除的程度。
【案例01】上海浦东某股份有限公司诉某超市(集团)有限公司房屋租赁合同纠纷一案二审民事判决书,上海市第一中级人民法院,(2017)沪01民终3383号
【法院裁判认为】一审法院认为,某超市、某股份公司间签订的租赁合同已经生效判决认定合法有效,双方均应恪守。某股份公司于2016年6月17日以国家税收政策发生重大变化,系不可抗力为由,发函通知解除双方间的租赁合同。合同法所指不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。税收政策变化与否不属于前述不可抗力的范畴,况且,某股份公司所指的开征土地增值税,并不影响双方间租赁合同继续履行,某股份公司并不因此具有合同法第九十三条、第九十四条的解除权,其发送给某超市的解除租赁合同通知书不发生解除合同的效力。
本院认为,《中华人民共和国土地增值税暂行条例》自1994年开始实施,早于上诉人与被上诉人签订租赁合同及补充协议的时间。在双方履行期间,上诉人从未就其应承担的土地增值税是否发生变化及是否导致其合同目的无法实现向被上诉人提出异议,且从上诉人一审中提交的土地增值税缴费凭证看,即便存在上诉人需新缴土地增值税的事实,该节事实也不足导致租赁合同目的无法实现,故上诉人无权以此为由解除双方签订的租赁合同及补充协议。
房屋租赁合同中,出租人的合同目的为收取租金,而承租人的合同目的为按照约定的用途和方法使用房屋。至于承租人的目的能否实现,还应进一步分析房屋租赁合同的用途的具体约定。如仅约定为商铺、办公的,并未将用途限定为教育培训,从履约之逻辑角度来讲,似乎很难认定“双减”政策的出台导致承租人无法按照“商铺、办公”之用途使用房屋,故较难认定合同目的无法实现。而如将房屋用途明确约定为“校外培训”、乃至限定培训机构品牌的,则因政策施行确实无法继续开班授课经营的,似乎存在导致合同目的无法实现的可能。
(2)是否构成情势变更或仅为合同履行过程中的商业风险?
构成要件方面,不可抗力需具备不能预见、不能避免且不能克服三个要件,而情势变更则为不能预见、不能承受(对一方而言,如果继续履行将明显不公平),可看出不可抗力与情势变更两个概念存在交叉,但情势变更的范围相较于不可抗力更广 ,且二者都需要“不可预见”这一要件。
而情势变更与商业风险之间最显著的区别主要在于当事人在订立合同时“能否预见”,“双减”政策实施带来的变化是否已超出缔约时的合理预期。
最高人民法院于2009年7月7日发布的《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》(法发〔2009〕40号)指出:“3、人民法院要合理区分情势变更与商业风险。商业风险属于从事商业活动的固有风险,诸如尚未达到异常变动程度的供求关系变化、价格涨跌等。情势变更是当事人在缔约时无法预见的非市场系统固有的风险。人民法院在判断某种重大客观变化是否属于情势变更时,应当注意衡量风险类型是否属于社会一般观念上的事先无法预见、风险程度是否远远超出正常人的合理预期、风险是否可以防范和控制、交易性质是否属于通常的‘高风险高收益’范围等因素,并结合市场的具体情况,在个案中识别情势变更和商业风险。”
例如在房屋买卖领域,北京市高级人民法院民一庭《关于妥善处理涉及住房限购政策的房屋买卖合同纠纷案件若干问题的会议纪要》(2011.12.13)在论及限购政策时指出,限购政策“在司法实践中不宜认定为《合同法》第一百一十七条规定的不可抗力”,原因在于“国家对于房地产市场的宏观调控并非是一个令所有市场主体猝不及防的突变过程,而是经历了一个从限贷到限购逐步加强和完善的发展过程。房屋买卖合同作为一种标的额相对较大、与买卖双方切身利益密切相关的合同,当事人在签订合同时对合同订立后可能出现的房地产市场风险及各种履行障碍均应当有一定程度的预见和判断。”
如国家对于某一领域的宏观调控是长期存在、并且逐步加强和完善的,则很难认定当事人对该政策完全无法预见,甚至可进一步认定当事人对此应有预期和判断,故政策应属于“商业风险”范畴。
在教育减负领域,国家陆续出台了多项政策和意见。2017年3月,教育部官网刊登了《60多年国家颁了9道“减负令”》一文 ,文中指出国家已多次发文给义务教育减负,严禁违规补课或校外文化课学习。2018年8月,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》(国办发〔2018〕80号)也对校外培训进行了严格规范。2019年7月,教育部等六部门发布《关于规范校外线上培训的实施意见》(教基函〔2019〕8号)对于线上教育进行严格规范和整顿。再到今年1月,教育部党组书记、部长陈宝生在2021年全国教育工作会议上的讲话“乘势而上 狠抓落实 加快建设高质量教育体系”,其中亦提出要“大力度治理整顿校外培训机构”。
由此可看出,国家对于校外培训领域、教育减负的严格监管一直存在,并不能说是完全不可预见。当然,本次“双减”政策力度之大、对于校外培训市场的冲击幅度之强可能远超出了以往政策,也远远超出了当事人的合理预期。这次的“双减”政策要求大幅压减学科类校外培训、严格压缩培训时长等,在此政策下,即便培训机构得以继续经营,也可能因教学内容、教学时长大幅受限,经营成本大幅升高、收入也大幅下降而导致入不敷出,继续履行租约义务将导致严重不公平。
基于上述分析,笔者认为,在对“双减”政策进行定性时,宜重点关注该政策对于房屋租赁合同的履行造成的具体影响,个案中进行分析认定。
2、当然,值得注意的是,只有在租赁合同签订后施行的政策方能够对租赁合同的继续履行或解除造成影响。
不论是不可抗力、还是情势变更,其构成要件之一均为客观事实发生在合同订立之后、合同义务履行完毕之前。如政策施行于合同订立之前,那么应当认定当事人已将政策因素带来的风险考量在内,不应支持解除或变更约定之主张。
【案例02】北京某教育科技有限公司、兰州某房地产开发有限公司房屋租赁合同纠纷二审民事判决书,甘肃省兰州市中级人民法院,(2021)甘01民终1883号
【法院裁判认为】关于上诉人提出七里河政府要求将其幼儿园办成普惠性幼儿园的政策属于“重大情势变更”的问题。经查,关于普惠性幼儿园的政策各级政府早就已经出台,而且在上诉人签订本合同的时候,包括七里河在内的各地都在落实,上诉人是专业的机构,对此应该是清楚的,对发生的“重大情势变更”应当有预判,由此产生的后果属于商业风险,由上诉人自担。上诉人的该上诉理由不能成立。
三、笔者的建议
1、对于出租人而言:
(1)谨慎与学科类培训机构签约。由于各地不再审批新的学科类培训机构,出租人可梳理意向租户中有无拟开展学科类培训机构的,进一步与该类租户就具体的租赁内容进行协商。
(2)具体分析政策施行后无法经营的原因。若培训机构因本身存在不符合资质、管理混乱、虚假宣传、与学校勾连牟利等严重不合规问题而被取缔的,则应自行承担相应违法经营的后果,较难以此为由要求免责。
(3)引导承租人开展其他培训业务。学科类培训机构确因政策原因经营困难的,出租人可引导、协助承租人开展非学科类培训业务、或其他经营内容,维持基本经营,以避免因继续履行合同对于承租人明显不公平,导致解约。
(4)严格管理学科类培训机构。对于可继续开展学科类培训业务的机构,建议明确要求培训机构按照政策要求开展业务,依法调整培训时间、培训内容、收费标准、聘请人员等,并要求承租人出具合法经营承诺书等。
(5)关注预收费用的退还问题。由于国家限制了休息日、法定节假日、寒暑假补课,如承租人已经出售了相应的培训课程并预收款项的,应要求承租人做好预收费用的退还、或经消费者同意转为其他培训费用的手续。尤其对于无法继续经营的承租人,应密切关注预收款的退还工作,避免承租人擅自退租跑路、消费者直接找商场退款等情形。
(6)引入非学科培训等新业态。对于非学科类培训机构,也宜进一步关注学科类、非学科类的划分细则,并针对具体规定进行预判和应对。鉴于国家大力提倡丰富学生的学习业余生活,后续业态上可适当考虑引入非学科类、青少年业余活动场地等的加入。
(7)积极关注新政策动态。“双减”政策将上海等9个城市作为试点。在此之前,上海已发布了《多措并举减轻学生作业和校外培训负担》一文,提出上海后续将针对性制定《上海市民办培训机构设立与管理实施办法》《上海市培训机构培训资金管理规定》《上海市民办培训市场信用管理办法》、培训机构分类设置标准等规章制度,建议进一步关注相关规定,以及后续上海针对双减政策落地出台的实施细则等。
2、对于承租人而言:
(1)积极与出租人协商变更或解约。政策施行后,各地、尤其是试点城市陆续开展整顿活动,如培训机构确因此经营困难的,可组织相关材料积极与出租人就租金、租期的调整等进行协商。
(2)积极配合政策调整,适时推动业务转型。学科类培训机构也可响应政策,拓宽非学科类培训业务范围,逐步转型,尽量减少损失、维持经营。
(3)妥善处理退费纠纷。如已预收课程费用的,承租人应及时与消费者进行协商,通过结转费用类型等方式进行妥善处理,尽可能避免因大面积退款导致机构无法继续运营的情况。
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