《劳动合同法》中工会的职权分析
【摘要】维护职工合法权益既是工会的基本职权，也是工会的基本职责。在新的历史条件下，构建工会的职权体系是有效防范和化解劳资双方矛盾的一条切实可行的路子。我国新近颁布的《劳动合同法》赋予工会的职权可以概括为5个方面的内容，即协商权、异议权、签约权、起诉权和监督权。工会的这一职权体系是一个整体，但这些规定也存在一些问题和不足，尤其是关于签约权、监督权和起诉权的规定均需要进一步完善。
维护职工的合法权益既是工会的基本职权，也是工会的基本职责。2007年6月29日通过的《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）可以说是迄今为止除《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）以外对工会职权规定得最为详细的法律。该法在劳动者权利的保护、用人单位的义务等方面有许多可圈可点之处。笔者认为，该法的最大亮点之一在于其对工会职权的规定。
一、《劳动合同法》关于工会职权的规定
根据《劳动合同法》的规定，工会的职权可以归纳为5个方面，即协商权、异议权、签约权、起诉权和监督权。下文详述之。
（一）工会的协商权
在《劳动合同法》颁布之前，我国对工会协商权并无直接的法律规定，间接涉及工会协商权的法律主要包括《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）和《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）。这两部法律规定：劳动者依法通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理。虽然该规定中的“其他形式”应该包括工会形式，但毕竟没有明确赋予工会以协商权，使工会在实践中行使协商权缺少明确的法律依据。《劳动合同法》则弥补了这一不足，其在第一章“总则”的第4条至第6条中，分3个部分对工会的协商权作了规定。
1．工会对用人单位规章制度和重大事项的协商权
在有关用人单位规章制度和重大事项方面，工会的协商权包括以下两个方面的内容：（1）用人单位规章制度和重大事项制定、修改或者决定中的协商权。《劳动合同法》第4条规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表协商确定。”由于规章制度关系到职工的切身利益，用人单位在日常经营管理中必须依据规章制度办事，每个员工也必须遵守规章制度，因此，规章制度本身是否合法，是否能够维护职工的合法权益，这是十分重要的问题。赋予工会在用人单位制定、修改或者决定规章制度中代表职工与用人单位进行协商的职权，不仅有利于保证用人单位制定的规章制度的合法性，使用人单位进行有效的日常经营管理，而且有利于维护职工的合法权益。赋予工会以重大事项决策中的协商权同样也具有以上意义。（2）用人单位规章制度和重大事项实施过程中的协商权。《劳动合同法》第4条规定：“在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。”国家法律、经济形势和用人单位的经营情况是发展变化的，规章制度和重大事项的决定实施也应该与时俱进，否则就不能维护职工的合法权益。对用人单位的规章制度，职工个人要求修改往往收效甚微，工会作为一个职工的群众性组织和规章制度、重大事项决策的参与制定者，提出修改要求是非常合适的，效果也会较好。相比之下，《公司法》虽然也规定：“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议”，但是，由于《公司法》的规定不包括“用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度”，而且重大事项仅限于“改制以及经营方面”，因此，该规定在现实中实施的结果，就是公司只需要听听工会和职工的意见和建议就行了，至于最终如何决定，《公司法》并没有规定。这就使得工会的权力大打折扣。而按照《劳动合同法》的规定，直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项的方案和意见，应当经职工代表大会或者全体职工讨论提出，方案和意见的确定应当经过用人单位与工会或者职工代表的协商。既然是“应当”，就是强制性的规定，是义务性的规定。因此，没有工会或者职工代表同意的方案和意见几乎是不可能通过的。
2．工会在“三方机制”中的协商权
《劳动合同法》第5条规定：“县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表，建立健全协调劳动关系三方机制，共同研究解决有关劳动关系的重大问题。”所以，政府劳动行政部门为了协调劳动关系，必须建立健全“三方机制”。这个“三方”，指的是县级以上劳动行政部门、工会和企业方面代表；在这个“三方机制”中，工会不但有权与企业方面进行协商，而且有权与政府进行协商，以保证三方有一个畅通的沟通渠道。
3．工会在“集体协商机制”中的协商权
《劳动合同法》第6条规定：“工会应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同，并与用人单位建立集体协商机制，维护劳动者的合法权益。”所以，工会应当帮助、指导劳动者与用人单位建立“集体协商机制”。在这个“集体协商机制”中，与用人单位进行协商的不可能是劳动者个体，只能是把劳动者组织起来的工会，而且工会的协商权应该是全方位的。
（二）工会的异议权
《劳动合同法》在第四章“劳动合同的解除和终止”的第41、43条规定了工会的异议权。具体而言，工会的异议权分为以下两个部分：
1．对用人单位经济性裁员时的异议权
《劳动合同法》第41条规定：“有下列情形之一，需要裁减人员二十人以上或者裁减不足二十人但占企业职工总数百分之十以上的，用人单位提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见后，裁减人员方案经向劳动行政部门报告，可以裁减人员：（一）依照企业破产法规定进行重整的；（二）生产经营发生严重困难的；（三）企业转产、重大技术革新或者经营方式调整，经变更劳动合同后，仍需裁减人员的；（四）其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行的。”
2．对劳动合同履行的异议权
这项权利表现在两个方面：一是对用人单位单方解除劳动合同时工会的异议权。《劳动合同法》第43条规定：“用人单位单方解除劳动合同，应当事先将理由通知工会。”对此，《劳动法》第30条是这样规定的：“用人单位解除劳动合同，工会认为不适当的，有权提出意见。”相比较而言，《劳动合同法》的规定更有利于工会和劳动者。该法规定用人单位必须主动听取工会的意见，因为事先通知工会是用人单位单方解除劳动合同的必经程序，而《劳动法》中用人单位是被动听取工会意见的，因为用人单位单方解除劳动合同不需要事先通知工会，只有工会认为用人单位单方解除劳动合同不适当时，才能提出意见。二是用人单位违反法律规定或劳动合同约定时工会的异议权。《劳动合同法》第43条规定：“用人单位违反法律、行政法规规定或者劳动合同约定的，工会有权要求用人单位纠正。用人单位应当研究工会的意见，并将处理结果书面通知工会。”对此，《劳动法》第30条是这样规定的：“如果用人单位违反法律、法规或者劳动合同，工会有权要求重新处理。”相比较而言，《劳动合同法》的规定更加准确、明确，赋予工会的权力更大。因为既然用人单位违法或者违约了，那么当然应该“纠正”，而不是要求“重新处理”。如果按照《劳动法》“重新处理”，而“重新处理”仍然错误如何办，对此《劳动法》并没有作出进一步的规定。而《劳动合同法》的规定是很明确的：用人单位应当研究工会要求其纠正错误的意见，并将处理结果书面通知工会；如果工会认为仍是错误的，用人单位还要继续纠正，直至改正错误。
（三）工会的签约权
这里的签约权，指工会和用人单位签订集体合同的权利。《劳动合同法》在第五章第一节“集体合同”的第51条至第54条对工会的签约权作了规定。这里需要明确一个问题：签订合同必须要有相应的民事行为能力，工会有没有签订集体合同的民事行为能力呢？笔者认为，回答是肯定的。因为《工会法》规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格。基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的，依法取得社会团体法人资格。”《劳动法》和《劳动合同法》对工会签约权的基本规定是相同的，明确了集体合同的签约双方只能是工会和用人单位。两部法律均规定：企业职工一方与用人单位通过协商，可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立集体合同；集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过；集体合同由工会代表企业职工一方与用人单位订立。但是，仅做出以上规定是远远不够的，因为随着中国经济的发展，劳动关系方面出现了一些新的问题。针对这些问题，《劳动合同法》作了规定：
1．尚未建立工会的用人单位集体合同的订立《劳动法》第33条规定：“没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。”《劳动合同法》第51条规定：“尚未建立工会的用人单位，由上级工会指导劳动者推举的代表与用人单位订立。”后一法律条文中增加“上级工会指导”是非常必要的，因为职工推举的代表虽然受职工的信任，但往往缺乏签订集体合同的知识和经验，而签订集体合同涉及到每一个职工的利益，不可马虎。我国经济虽然发展很快，但工会在我国的发展并没有跟上经济和时代发展的步伐，一些用人单位，尤其是私营企业和外资企业并没有建立工会，在这些用人单位签订集体合同时，职工得到上级工会的指导，的确是非常必要的。
2．产业工会的签约权
在市场经济条件下，劳动者与用人单位相比无疑处于弱势地位，不平等的地位可能引起用人单位侵犯劳动者利益的现象，尤其是建筑业、采矿业、餐饮服务业等劳动密集型行业的劳动者，缘于知识水平、经济条件等方面的原因，他们的合法权益被侵害的可能性更大，甚至某种侵害劳动者权益的现象在一个行业或者地区还具有普遍性。工会从整个行业或者地区着眼去维护劳动者的合法权益，对改变这种状况非常有益。为此，《劳动合同法》在我国第一次赋予了产业工会订立行业性或区域性集体合同的职权，该法第53条规定：“在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。”第54条规定：“行业性、区域性集体合同对当地本行业、本区域的用人单位和劳动者具有约束力。”对工会职权的上述规定，是《劳动合同法》的亮点之一，它为维护劳动者的合法权益提供了一种新的方式，也为工会的职权在我国的发展指明了新的方向。
（四）工会的起诉权
《劳动合同法》第56条规定：“用人单位违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求用人单位承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以依法申请仲裁、提起诉讼。”工会的起诉权其实是从工会的签约权引申出来的一种职权。因为，既然集体合同是工会和用人单位签订的，基于合同的相对性，用人单位违反集体合同只能由工会申请仲裁或者提起诉讼；再者，用人单位违反集体合同，受到损害的将是全体职工，由职工“单打独斗”，不但起不到好的维权效果，而且会增加仲裁、诉讼的成本，浪费社会资源。所以，当履行集体合同中发生争议，经协商解决不成时，由工会依法申请仲裁、提起诉讼是最合适的。
（五）工会的监督权
《劳动合同法》在第六章“监督检查”的第73、78条对工会的监督权作了规定。这些规定把工会的监督权分为了对劳动行政部门的监督和对用人单位的监督两个部分。在对劳动行政部门的监督权问题上，《劳动合同法》第73条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门在劳动合同制度实施的监督管理工作中，应当听取工会、企业方面代表以及有关行业主管部门的意见。”所以，劳动行政部门应当主动听取工会的意见。同时，工会如果认为劳动行政部门监督管理存在问题，也有权提出意见和建议。在对用人单位的监督权问题上，《劳动合同法》第78条规定：“工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位履行劳动合同、集体合同的情况进行监督。用人单位违反劳动法律、法规和劳动合同、集体合同的，工会有权提出意见或者要求纠正；劳动者申请仲裁、提起诉讼的，工会依法给予支持和帮助。”对用人单位履行劳动合同、集体合同的情况进行监督应该是工会的主要工作。如果发现用人单位违法或违约，工会有权提出意见或者要求纠正。本条还暗含了工会应帮助劳动者诉讼，也可代理劳动者诉讼的意思。
二、《劳动合同法》关于工会职权规定存在的问题
《劳动合同法》在工会职权的规定上较之以往的法律迈进了一大步，是劳动者的福音，但是，笔者认为，《劳动合同法》中有关工会职权的规定也存在一些问题，集中表现为以下几个方面：
（一）工会的签约权受到一些不必要的限制
《劳动合同法》第53条规定：在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。笔者认为，这一规定隐含的对工会签约权的限制是不必要的。一方面，笔者认为，把行业性或区域性集体合同限定在“县级以下”区域内签订没有任何必要。因为行业性的劳动者权益侵害不会限定在某个“县级以下”区域内。例如，山西的“黑砖窑事件”就遍布运城、晋城、临汾等地区，而每个地区又分为若干个“县级以下”区域，如果把行业性或区域性集体合同的订立限定在“县级以下”的区域内，那么，有可能同一地区有些“县级以下”区域签了行业性或区域性集体合同，有些“县级以下”区域则没有签订这种合同，势必造成同一地区同一行业的劳动者不同的维权境况，也会增加签约成本。另一方面，立法者企图把行业性或区域性集体合同签订的范围限定在劳动密集型行业也是不必要的。立法者认识到了劳动密集型行业劳动者维权的必要性和紧迫性，但忽视了随着中国经济的发展，越来越多的行业，包括知识密集型行业也需要签订行业性或区域性集体合同的客观需要。如果立法者把行业性或区域性集体合同签订的范围限定在劳动密集型行业，不仅没有任何必要，还无异于“作茧自缚”。
（二）产业工会发展缓慢与工会“行政化”趋势一方面，《工会法》规定：“同一行业或者性质相近的几个行业，可以根据需要建立全国的或者地方的产业工会。”但是，我国的工会除了各个单位的工会以外，基本上都是按照行政级别成立的，行业性产业工会发展得非常缓慢。这妨碍了行业性或区域性集体合同的签订。有时即使有产业工会，但因为工会已经严重“行政化”，它们对签订行业性或区域性集体合同的积极性也不高。另一方面，我国工会在人事、经费、编制和运行模式等方面也严重“行政化”，带有浓厚的官方色彩和官方背景。按照现行法律规定，工会主席由职工选举产生，但实际上大部分来源于任命，工会主席是所在单位的领导成员，由单位负担其工资，所以，工会主席自然往往对任命他的上级或单位负责，不能真正为职工撑腰。《工会法》规定，工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生；工会委员会向会员大会或者会员代表大会负责并报告工作，接受其监督；但同时又规定，上级工会组织领导下级工会组织。这就使得工会“行政化”、工会的地位和职能定位错误。
（三）工会的监督权有待加强
行业性、区域性集体合同订立后，由谁报送劳动行政部门？这一点在《劳动合同法》里没有明确规定。虽然《劳动合同法》第54条规定：“集体合同订立后，应当报送劳动行政部门；劳动行政部门自收到集体合同文本之日起十五日内未提出异议的，集体合同即行生效。”但是，没有规定集体合同订立后，应当由谁报送劳动行政部门，实践中势必影响集体合同的生效。事实上，这是工会监督权的重要内容之一，因为将集体劳动合同送交劳动行政部门，同时也是工会行使监督权的机会。
（四）应该进一步明确工会的起诉权
这主要表现在以下两个方面：一是对谁拥有诉权规定不明。用人单位违反行业性、区域性集体合同时，谁拥有诉权，是产业工会还是该用人单位的工会？对此《劳动合同法》没有规定。二是工会诉权的实现缺乏相关法律的配套衔接。目前在我国，劳动法与民法、行政法的关系不清，劳动法没有自己的诉讼法，这妨碍了劳动纠纷的及时、公正解决。劳动法与工会法的关系也不清，尽管“许多国家把工会法作为劳动法典的重要内容”{1}，多数劳动法学者也认为工会法属于劳动法，但我国工会法涉及参政议政问题，显然超出了劳动法的范畴{2}。
三、结论
基于以上分析，本文得出以下基本结论：第一，赋予工会强大的、明确的职权是十分必要的。随着经济全球化的加深和我国市场经济的深入发展，劳资矛盾将变得更加突出，资本往往处于更强势的地位。因为，资本可以全球流动，但劳动者不可能全球自由流动。工会作为一个特殊的不同于政府的角色，其在职工权益的保护中具有特殊重要的意义，而这是以工会强大、明确的职权为基础的。第二，根据《劳动合同法》的规定，我国工会的职权可以归纳为5个方面，即协商权、异议权、签约权、起诉权和监督权。这5个方面的职权是一个有机的整体，对维护我国劳动者权益具有十分重要的现实意义。
第三，建议将《劳动合同法》第53条修改为：“产业工会可以与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。”也就是说，删除其关于区域和行业的限制性规定，以扩大工会的签约权。第四，行业性、区域性集体合同订立后，笔者建议由产业工会报送。因为，企业方面代表往往是个人，而产业工会是法人，产业工会比个人在这方面更有经验。同时，这也有利于工会监督权的行使。第五，基于合同的相对性，拥有诉权的只能是产业工会，因为用人单位的工会并不是行业性、区域性集体合同的签约主体。然而，为了切实维护职工的合法权益，笔者建议法律将这种诉权也赋予用人单位的工会。因为，用人单位的工会对职工和案情更加了解，况且这些案件都由产业工会去处理，产业工会往往也没有足够的人力和财力。同时，要理顺劳动法与民法、行政法的关系，理顺劳动法与工会法的关系，并制定劳动诉讼法。
【注释】
参考资料：作者简介：薛宁，江苏常州人，江苏工业学院法政系讲师，法学硕士。