一、当前高速公路的基本现状我国高速公路发展始于20世纪80年代的沪嘉高速,短短三十几年高速公路里程就超过了16万公里。2000年前,全国用时12年高速公路通车里程还不足2万公里,2003年底达到2.97万公里,2005年底达到4.1万公里,2007年底达到5.4万公里,2008年至2020年每年高速公路里程年均增长7600多公里。
(二)投资大、造价高
以“十三五”期的数据为例,高速公路累计完成建设投资10.07万亿元,资本金累计投入3.44万亿元,资本金占比为34.2%,除资本金外,全部为债务性资金。整个“十三五”期间高速路每公里造价为1.42亿元,相比“十五”“十一五”“十二五”期间的每公里造价均出现很大幅度上涨。
(三)债务规模大、收费增长缓
截至2020年底,全国高速公路债务余额总量为6.7万亿元,相比2016底净增加2.1万亿元,2017年至2020年全国高速公路收费额年增长率为13.67%、8.74%、7.41%和10.95%,整体呈下降趋势。按2020年通车里程算,每公里负债4832万元,按平均剩余15年(每年345天)收费期估算,剩余收费期内单公里每天需偿还9337元本金,若包括养护、运营管理费用、债务利息每天支出超1万元。2020年全国实际通行费收入为4566亿元,单公里每天仅为8655元,不足偿还本金,实际还存在南北、东西等差异,大部分路段独立核算无法维持运营。
(四)支出逐年增加、缺口越来越大
2016年至2020年全国高速公路支出分别为8002、8523、9025、10224和11743亿元,缺口分别为3821、3771、3857、4673和5584亿元。随着里程不断增长和各路段通行年限增加,养护、管理、税费等支出会逐年增加,各年的支出中债务本息约占支出的80%,所有的缺口均需要借新还旧,在收费增速放缓、债务余额扩张加速的情况,缺口将会越来越大。
二、高速公路收费到期后面临的问题
(一)运营管理经费无法保障
当前,公路养护管理经费主要来源为燃油税。以2020年为例,华北某省年度燃油税安排的公路养护管理资金为121亿元,与2009年税费改革元年相比仅增加31%左右,而该省国省干线公路里程却增加了近1万公里,增幅近100%。加上物价上涨和其他支出,养护管理资金存在一定缺口,到期高速公路运营管理经费根本无法保障。
(二)运营管理体制机制尚不完善
当前的高速公路运营管理,主要依托高速公路管养单位,经费从通行费中列支。如收费到期后取消收费,经费无法保障,单位无法正常运转,出现管理空白。而当前高速公路实行全国联网,对各路段的管理要求较高且全国已基本统一标准,如某一路段缺失管理单位,可能造成整个路网的管理漏洞,后果不堪设想。目前,全国免费通行的部分路段,只能由省级某国有企业集团公司负责运营管理,体制机制尚不完善。
(三)路网资源高效利用体系不完备
当前全国高速公路一张网运行,在省行政区内收费标准基本保持平衡,如某一条段高速公路免费通行,将导致免费通行路段车辆暴增而发生拥堵。以某省ST高速为例,免费后客货车日均交通量相比免费前增长40%左右,特别是短途货车增长尤为明显,大于整体增幅,车辆通行速度大大降低,而相邻的JK高速公路车流量不足,收费额较低,路网整体效率降低。
三、问题出现的原因
(一)高速公路建设成本上涨过快
根据交通运输部发布的近年来高速公路建设成本数据,平原地区双向四车道高速公路每公里最高造价为2.48亿元,最低造价7800万元,与“十二五”相比增长幅度超过20%,与2000年左右相比超过100%,与20世纪90年代高速公路建设初期相比,造价上涨超过400%。
(二)通行费标准基本维持不变
与造价过快上涨相比,收费标准多年来基本保持不变,或略微提升。以华北地区某省高速公路收费标准为例,最早90年代通车的JS高速公路收费标准为0.4元/公里·小客车,最新2021年通车的JX高速公路(该地区仅此条段)收费标准为0.65元/公里·小客车,收费标准仅上涨62.5%,收费标准上涨幅度远远低于建设成本的上涨速度。
(三)建设速度与区域经济发展不匹配
2008年金融危机和2020年新冠肺炎疫情以来,政府要求经济稳增长和拉动投资方面发挥更大力度,造成建设速度很快,同时由于建设区域的变化,新建设的高速公路多处于山岭重丘区,区域经济总量和密度低,车流量增长缓慢,从近年来通车路段实际车流量来看,部分路段尚不足可研交通量的40%。
四、解决对策及建议
面对收费额增长率趋缓、债务余额不断增加、缺口逐年增大、收费效益逐年下降的严峻形势,高速公路收费到期后,每年上万亿元的支出缺口,将成为政府财政不可承受之痛。针对当前出现的问题,以及未来可能出现的风险,提出三条对策建议:
(一)调整公路收费政策
针对当前的问题,原有收费到期后必须免费通行的政策应该调整。在2019年5月司法部公布的《中华人民共和国公路法》(送审稿)中明确了可收费的公路包括政府依法收回收费到期的收费公路,同时在《条例》中也明确省级政府对本行政区的所有高速公路可实行新的“统贷统还”政策,同时明确所有高速公路债务偿清的,可按养护管理继续收费。从法律修订的整体方向和《条例》具体条款设置上,收费政策调整将是解决高速公路收费到期后的法律与政策的基础和根本。
(二)做好管理体制机制准备
从修订的法律和《条例》中发现,经营性高速公路收费到期后应该收回,按照新的“统贷统还”政策继续收费,主体是省级政府,交通运输主管部门应该是具体实施单位,政府机关无法承担具体的运营管理工作,以前成立的投融资平台是较为合适的管理主体。当前,大部分省份已经完全取消了原有的高速公路投融资平台,不利于今后高速公路管理。同时,应该尽快制定高速公路到期后的接受主体、移交程序、移交标准等具体的管理规定,以便顺利实施新的“统贷统还”政策。
(三)做好社会公众引导
当前无论媒体报道还是公众认知,仍然停留在高速公路是一个暴利行业,片面地认为收费到期后就应该免费通行,这种环境不利于实施新的“统贷统还”政策。应充分向社会公示当前所面临的困难和形势,从社会发展、经济负担、税收原理上论证高速公路长期收费的合理性。同时,还要加大普通干线公路的养护管理,让广大公众享受到与高速公路相当的便捷出行服务。
五、结语
高速公路收费到期后面临的问题,是社会主义市场经济发展到一定阶段的必然结果,客观的面对问题,深入的分析问题,找到解决之策,才是实现交通强国发展战略的必经之路。
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