北京大学城市与环境学院副教授 林坚
2007年6月，经国务院同意，批准设立重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区（下文简称“成渝试验区”）。重庆市和成都市是我国西部两个重要的中心城市，同时也是城乡二元结构特征明显、二元反差巨大的城市。两市若能在统筹城乡发展的体制机制改革上探出新路，对于西部地区乃至全国都有重要的示范效应。
统筹城乡发展的机制体制改革，涉及社会经济领域的方方面面，土地制度、户籍制度、社会保障制度、住房保障制度等都在其列。从新时期的各种矛盾关系分析，土地制度创新是整个改革事业的重点，也是难点。本文结合对成渝试验区的调研，对统筹城乡发展视角下的土地制度创新试验进行分析，并对土地管理制度创新战略展开思考。
一、成渝试验区发展背景及面临的土地问题
（一）成渝试验区的发展现状
城乡二元反差显著是成渝试验区社会经济发展的显著特征。
1.超大城市带超大农村
重庆市兼具中等省构架和欠发达省的特征，其改革试验是在8.2万km2的广阔区域内进行，845万城市人口带2453万农村人口；而成都市的改革试验是在1.24万km2、以平原为主体的区域内进行，城市与周边地区的经济社会联系相对紧密，统筹城乡的改革和探索更多地体现为大城市带大郊区。
2.现代工业与传统农业并存
2006年，成渝两地都呈现“三二一”的产业结构特征，但第二产业和第三产业的差距较小，工业发展在两市都占有重要的地位。成渝两地的现代工业发展，得益于“三线”时期国家重点建设，经过多年发展，重庆已经成为我国重要的汽车、摩托车生产基地，成都市则是我国四大电子工业基地之一。与之形成明显对比的是：成渝地区分布广泛的传统农业，除成都平原农业技术水平较高外，许多农村地区的机械化、水利化程度还低于全国平均水平。
3.中心城市和外围地区发展差异大
重庆呈现出“核心—边缘—库区”的发展差异，其社会经济发展基本形成“西强东弱、中心集聚”的格局，即传统上分为都市发达经济圈、渝西经济走廊及三峡库区生态经济区三大区域，其中，2006年，都市发达经济圈以占全市6.6%的国土面积，聚集了全市43.6%的人口和43.4%的地区生产总值，经济基础雄厚；渝西经济走廊由于靠近成都平原，农业发达，城镇发展基础良好；三峡库区生态经济区社会经济发展状况较差，其中，渝东北部几乎全是三峡工程的直接腹地范围，发展的限制条件较多。而成都则表现为“主城—近郊—远郊”的圈层差异，其主体位于“天府之国”的成都平原，经济发展水平分为三个圈层：主城区、近郊区、远郊区，2006年主城区以占全市不到4%的面积，承载了全市27%的户籍人口和全市50%的经济总量，人均GDP是全市平均水平的1.7倍，经济较为发达；近郊区、县以占全市26%的区域面积，承载了全市31%的户籍人口与30%的经济总量；远郊区、县占市域面积的70%，但经济总量仅为全市的20%，人均GDP不足全市平均水平的一半；全市人均GDP最高的锦江区是最低的金堂县8倍多，区域差距显著。
4.城乡收入水平差距显著并有加大迹象
从城乡收入水平状况和发展趋势来看，成渝两地的城乡人均收入差距明显并不断拉大。特别是重庆市，2006年城乡收入比为4.03:1，高于全国平均水平，城市居民人均可支配收入增长率为12.9%，农民人均纯收入增长率仅为2.3%，城乡收入差距拉大的趋势极为明显。
（二）成渝试验区面临的主要土地问题
1.工业化、城镇化加速发展的用地需求与耕地保护的矛盾凸显
自1996年重庆市成为直辖市以来，地区生产总值年均增长率超过10%，而1996～2004年全市城镇建设用地增长了347km2，增长幅度达到55%；同样，成都市1996～2006年间，地区生产总值年均增速16%，工业化、城镇化的用地需求也日益增大。在成渝两地工业化、城镇化快速推进之时，耕地保护的压力也随之加大。重庆市1996～2004年间平均每年减少耕地344km2（51.6万亩），其中，建设占用是重要原因之一；而成都市2001年以来耕地年均减少约60km2。在耕地不断减少、保护压力日益增大之时，由于农村地区的大量人口外出务工，留下的多是妇女、儿童、老人（被称为“386199”部队），耕地撂荒、隐形撂荒的现象也较为突出。
2.城镇发展用地紧张与无序扩张问题并存
随着城镇化进程的加快，城镇建设用地的需求必然日益增大。城市周边尤其是城郊结合地带，由于新增建设用地与利用存量土地之间存在成本差异，在经济利益的驱动下，部分用地单位绕过行政审批环节而使用土地，出现了未批先用、“以租代征”等种种违法用地现象。此外，在城镇和开发区的周边由于乡镇企业的管理不规范，也存在未按规划用地等行为，造成城镇的无序扩张。
3.农村建设用地布局分散、利用粗放
一方面，重庆外出人口多，宅基地空置率高，平均在10%以上，而且，农村居民点布局散乱，独立小院多，据重庆大学对重庆市9个区（县、市）的有关调查，发现：4户以下（含4户）的农村院落占调查院落总量的75%，其中，单家独户的院落占到调查总量的40%，而且这些小型院落与相邻院落之间的平均距离在125m，最远距离达到820m。另一方面，成都农村宅基地以“林盘”为标志，布局零散，占地大，单个居民点居住人口却较少，像成都市青白江区3个行政村，却有141个自然居民点，每个居民点平均仅有34人。此外，农民有放弃宅基地使用权的意向，根据成都大学对成都市最外围圈层的新津市、彭州市10个土地整理项目的调查，参与集中居住的农户自愿选择“只拆不建”数量占项目涉及农户数量的27%。
4.城乡土地二元结构差异显著
从土地市场体系来看，城市建设用地市场相对比较完善，而农村土地市场体系尚未建立，土地收益分配方式不明晰；从土地权属性质来看，国有建设用地使用权和土地承包经营权是可以通过出让、转让、出租等方式进行流转的，而农村集体建设用地产权模糊，不具有排他性；从土地价值的实现情况来看，权属差异导致国有建设用地和集体建设用地“同地不同价”，农村土地资产价值未显化。
二、成渝试验区土地制度创新试验及其评价
（一）成渝试验区统筹城乡发展的土地制度创新思路与模式
分析成渝试验区统筹城乡综合配套改革的基本思路，发现成渝两地都立足自身，强调统筹城乡发展的进程就是“农民变市民”的过程，强调健康城镇化和新农村建设必须统筹推进，实行非均衡、有集中的发展模式。
延续这一发展思路，成渝试验区统筹城乡发展的土地制度创新思路和模式有：
重庆市以农村土地流转为突破口，以交换推动农民变市民。措施包括：科学编制土地利用规划，统筹城乡发展用地；加大土地整理力度，助推新农村建设；推进农村集体建设用地流转，用好农村存量建设用地，增加农民财产性收入；推进征地制度改革，营造良好用地环境；强化节约集约用地，提高土地利用效率。重庆市具体试验模式见表1。
表1 重庆市土地制度创新试验模式
成都市则以“三个集中”为核心，推动多项制度改革。措施涉及：统筹城乡土地利用总体规划，兼顾耕地保护与开发建设；统筹配置级差土地收益，支持县域经济和重点镇发展；以土地整理为载体，加大对农村和农业投入；建立征地农民保障制度，使农民与城市居民享受相同社保待遇；探索农村集体建设用地使用办法，使农民失地不失利。成都市具体试验模式见表2。
表2 成都市土地制度创新试验模式
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（二）成渝试验区土地制度创新模式的效用分析
为探讨成渝试验区土地制度创新模式的实践效果，本文根据6个评价标准对其进行了效用分析，包括：是否有利于切实保护耕地，做到耕地数量不减少、质量有提高；是否有利于节约集约用地，在科学合理的方式下实现土地高效利用；是否有利于健康城镇化，实现城乡增减挂钩，农村建设用地随着农业人口减少而减少；是否有利于促进“三农”问题的解决，达到增加农民收入、提高农业生产率、改善农村面貌的效果；是否有利于助推可持续发展，实现社会、经济、环境的协调发展；是否与现行法律法规精神相符。
通过有关效用分析发现：不同的创新模式各具特色，有的作用显著，有的则不然，并且效果和政策风险同在（表3和表4）。其中，受到各界普遍欢迎的是土地综合整理和城乡增减挂钩试验。
表3 重庆市土地制度创新试验模式的效用与政策风险
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表4 成都市土地制度创新试验模式的效用与政策风险
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三、以“双管”促“双保”——土地管理制度创新的战略思考
从成渝试验区土地制度创新试验的调研分析中，我们发现改革各方关注的重点实质是土地的基本属性问题：是资源，还是资产？实际上，土地不仅是资源，也是资产。后者备受社会各界的关注，从这一角度出发应进一步思考我国土地管理制度创新的战略问题。
（一）土地管理制度创新的理性思考
土地管理制度创新涉及诸多方面，也需要挑战许多难题。从理性思考角度出发，尤其需要关注以下两个方面：
（1）现行土地制度设计中的土地发展权缺位问题。我国法律体系中没有设置土地发展权，但存在“隐性”的土地发展权，如国有建设用地拥有土地发展权，集体建设用地拥有有限的土地发展权（主要是受益主体存在特定对象的限定），集体非建设用地未设置土地发展权。在土地发展权缺位的背景下，现行土地管理制度又涉及城乡区域利益分配问题，如在土地利用规划、计划中，区域间各类建设用地指标及耕地保护指标的协调平衡，实质上是区域层面上的土地发展权利分配问题；正是由于不同层次的土地发展权设置的缺位，不论区域之间、地块之间的土地利用利益平衡往往难以达成理想的协调结果，更多地是靠行政管理手段来完成这一利益分配过程。
（2）现行土地政策及管理思路的“路径依赖”现象。“路径依赖”是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统，一旦为某种偶然事件所影响，就会沿着一条固定的轨迹或路径一直演化下去；即使有更佳的替代方案，既定的路径也很难改变，即形成一种“不可逆转的自我强化趋向”。经济学家在研究制度变迁中认为，制度变迁一旦走上某一途径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些。因此，新旧体制转轨进程中，制度设计者必须十分重视并不断妥善解决“路径依赖”的问题，土地管理制度创新过程对“路径依赖”现象应予以关注。
（二）土地管理制度创新的战略思考
创新和改革土地管理制度，必须遵循如下原则：一要处理好资源保护与发展保障的关系；二要贯彻落实党的十七届三中全会的精神，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出我国已进入“破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，应“健全严格规范的农村土地管理制度。……按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；要大胆试验、有序推进与加强监管相结合。
从土地管理制度创新的战略角度出发，应树立“以‘双管’促‘双保’”的战略理念，“双保”是目标，“双管”是抓手。“保护耕地、保障发展”是国土资源管理部门必须长期遵循的历史责任和工作目标。而“双管”，即土地的用途管制、权益管理。一方面，土地用途管制是土地管理的基础制度，现行的用途管制主要体现出功能性用途管制的理念，未来发展应逐步延展到政策性用途管制，形成一个综合、立体的概念，这将涉及土地管理中的规划、计划、利用、耕地保护等一系列环节，也是实行两个“最严格”制度的重要前提；另一方面，土地的权益管理，包括土地的权属管理、资产管理等一系列内容，应是政府行使城乡土地统一管理的基础，土地的确权确利是市场化环境下合理配置土地资源的前提，既是土地制度改革和创新的基础，也是各地在国土资源管理实践改革中不断探索的方向；强化土地权益管理，需要逐步明确土地发展权的法律地位，这将涉及社会整体乃至个体、不同层级区域的发展权利问题。
推行“以‘双管’促‘双保’”的战略，需要把握以下几个环节：
一是固守红线。建议建立耕地和基本农田保护基金，探索土地综合开发整理新机制，加强基本农田建设等。
二是统筹空间。建议发挥土地利用总体规划的龙头作用和计划的调控功能，强化各类用地的空间管制等。
三是显化权益。建议大力推进农村集体建设用地的确权定价工作，积极稳妥推进城乡增减挂钩试验等。
四是市场配置。建议探索农村集体建设用地流转机制，大力推进节约集约用地等。