1.2近代中国的社会救济制度
到了近代，中国的福利思想一方面承继了儒家思想的传统，另一方面又受到资产阶级民主革命和西方福利思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型”社会福利思想。“补救型”社会福利思想将社会福利看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分社会成员某些较为特殊的社会需求时而采取的应急措施，因此，社会福利的目标被锁定为“为社会弱者服务”，即济贫。
在这种思想的指导下，中国近代史上的国家济贫制度形成于上个世纪初，中华民国建立后的第四年（1915年），政府便仿照英国的“伊丽莎白济贫法”颁布了《游民习艺所章程》。1928年，政府又颁布《管理各地方私立慈善机构规则》，翌年，颁布了《监督慈善团体法》。1930年政府在全国推行救灾准备金制度。这些立法显示，中国政府已经开始尝试用法律手段来规范济贫行为。
1941年政府组织了一些专家学者，准备制定《社会救济法》。1943年《社会救济法》公布实施。这是中国历史上第一部国家济贫大法。同时，政府认为以前制订的相关法规已经不合实际，接着又公布了一系列法规，如《社会救济法施行细则》（1944年）、《各省市县市地方救济事业基金管理办法》（1942年）、《社会部奖助社会福利事业暂行办法》（1944年）、《救济院规程》（1944年）、《管理私立救济设施规则》（1945年）、《赈灾查放办法》（1947年）等等，逐渐形成了一整套与济贫相关的法律法规体系。
1943年的《社会救济法》规定，社会救济的对象为：“一、年在流失岁以上精力衰耗者。二、未满十二岁者。三、妊妇。四、因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者。五、因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而事业者。六、其他依法令应予救济者。”
《社会救济法》规定的“救济方法”有十二种：“一、救济设施处所内之留养。二、现款或食物衣服等必需品之给予。三、免费医疗。四、免费助产。五、住宅之廉价或免费供给。六、资金之无息贷予。七、粮食之无息或低息贷予。八、减免土地赋税。九、实施感化教育及公民训练。十、实施技能训练及公民训练。十一、职业介绍。十二、其他依法所定之救济方法。”[5]
但是，遗憾的是，在国民党统治时期，上述法律法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力。尤其是救济机构在相当长的时间内只是沿袭封建时代的旧制和作派，难有作为。针对当时的现状，在民间出现了一些新的动向。
本世纪20年代，西方现代社会学及社会工作理论和方法传入中国。1911年步济时先生在北京组成的“北京社会服务俱乐部”，这个组织数年后发展到有600名学生参加。1921年，燕京大学成立了社会学系，1929年扩大为社会学与社会工作学系，他们广泛开展社会调查和社会救助的实践。在他们的推动下，有一批知识分子在中国发起了“乡村建设运动”。其中，以梁漱溟先生为代表的“乡村建设派”和以晏阳初先生的“平民教育促进派”最为著名，并且在山东邹平和河北定县进行了实验。但是，由于当时社会环境恶劣，中国知识分子进行社会改良的尝试都没有取得实际效果。
当时，国外教会和慈善机构也曾在中国开办了一些慈善活动。教会组织中最有代表性的是基督教青年会（YMCA）。在30—40年代，美国的一些慈善组织，如红十字会、救世军等，也来华进行了较大规模的赈灾活动。他们一度雄心勃勃，试图以善举解决中国的社会问题。但是不久以后他们就发现，中国的问题非常复杂，不是外国慈善家们能够管得了的。
综上所述，在旧中国始终是“剩余型”思想占据主导地位。因为处在政府腐败、战争频乃、灾荒连年的历史环境下，即使是“剩余型”的济贫也无法实现。
只有中国共产党从成立之初就将劳动人民的社会福利问题放在一个重要的地位上。在1922—1948年间，中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，都将救灾救济作为党的重要政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区，为贯彻落实这些政策作出了努力，由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。
1945年7月，在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备会上通过决议，成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会（简称“解救”，1946年改称中国解放区救济总会，简称“救总”），并制定了《解放区临时救济委员会组织和工作条例》。救总的任务主要是调查和统计抗日战争时解放区所受的损失，接收和分配联合国的救济物资，并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合，为解放区的灾民和战争难民提供了大量的救济款项和物资。救总的工作实践，为中华人民共和国建国后的救灾救济工作打下了基础。[6]
1.3 建国初期的社会救济制度
1949年中华人民共和国刚刚成立，中国就遭受了遍及长江、淮河、汉水、海河流域16省区的特大洪水灾害，成灾人口达4500多万人。针对当时的严重灾情，1949年11月负责救灾救济的内务部召开了各重灾省区救灾汇报会，提出了“不许饿死人”的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针。同年12月，政务院发出了《关于生产救灾的指示》，内务部发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》。1950年2月，成立了以董必武为主任、包括内务部、财政部等12个有关部委的中央救灾委员会。4月又在北京召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会。在中央政府强有力的领导下，全国上下同心协力，战胜了连年不断的自然灾害，如1950年华北地区和1952年华东地区的大旱灾，1953年东北地区、华北地区和1954年江淮流域的大水灾，1955年南方各省罕见的冻害。
建国之初，中国有数以百万计的城市贫困户。在各大中城市，街巷中满是灾民、难民和散兵游勇，失业人员和无依无靠的孤老残幼也比比皆是。尽管当时国家财政还十分困难，但仍拨出大量经费和粮食，开展了大规模的城市社会救济工作。据不完全统计，在解放后一年多时间里，武汉、广州、长沙、西安、天津等14个城市紧急救济了100多万人。1952年，全国152个城市常年得到定期救济的人口达120多万，得到冬令救济的约达150多万。有的城市享受社会救济的人口竟达20—40％。为了帮助城市贫民从根本上解决生活问题，“生产自救”摆在一个很重要的位置。首先是以工代赈，组织大批失业贫民参加市政建设。其次是举办烈军属和贫民生产单位，从事手工业和小型工业生产。大规模的城市社会救济和生产自救迅速稳定了社会，恢复了秩序，使城市社会生活走上了正常轨道。
50年代中期，中国农村实现了合作化后，农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民，也可以通过由集体分派其力所能及的轻活，同样记工分，同样参加年终分配，直至其完全丧失劳动能力，才由其家庭主要负起赡养的责任，同时部分集体还给予一定的支助。这样，其基本生活需求的就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则由集体实行“五保”供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”。上述种种措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。[7]
到50年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立。从整个社会保障制度的设计安排看，在城镇，以充分就业为基础，将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障是随着就业而生效的，职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。在农村，随着农业合作化的层次越来越高，范围越来越广，到1958年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，他们可以享受集体保障。即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保”，有集体供养。综上所述，在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中，已经网罗了中国绝大部分人口，漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。当时，只有这些边缘群体才是吃“政府救济”的，这项制度的重要性自然无从谈起。
参考资料：http://thjp.vip.sina.com/L.htm