我国从20世纪80年代开始进行社会保障制度的改革。90年代中后期以来，中国社会保障制度的改革与建设步伐明显加快，目前初步建立起新型社会保障制度，尤其是社会保险制度的整体框架。
作为世界上人口最多的发展中国家在经济体制转轨和工业化进程中进行的人类有史以来最巨大的社会工程之一，中国社会保障制度的改革与发展仍面临着很多困难与问题。
焦点一：从单位保障到社会保障
改革前的中国社会保障制度，以公有制经济单位(城镇企事业单位与农村人民公社、生产大队)为实施单位，是以国家财政兜底(不会使经济单位破产)为特色的“单位”保障。它采用现收现付的运行方式，个人不直接负担保障费用，按照国家规定的社会身份(如干部、工人、农民等)实行差别化保障待遇。单位保障制度是计划经济体制的产物，与国有企业的性质密切相关，并成为政府与企业角色错位的典型体现。企业(单位)办社会形成了单位保障体制而不是“社会化”的社会保障制度。实行改革开放政策以后，单位保障制度越来越不适应企业竞争和劳动力流动的要求，迫切需要建立独立于企业之外的社会化的保障制度。
新型社会保障制度是社会化的社会保障制度，它不仅要促使职工从“单位人”转变成为“社会人”，而且制度本身要具有经济上的可持续性，并兼顾保障范围、水平和程度的公平性。因此，新的保障制度要改变单位负责、国家兜底的“完全”责任，筹集资金要从单一主体走向多元化，保障待遇与“贡献”挂钩而不是与“身份”挂钩，力求做到权利与义务的统一，公平与效益的统一。这正是我国社会保障制度在改革过程中逐步明确的目标，即建立独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
按照上述目标，中国逐步进行社会保险、社会救助与社会福利制度的改革，促进了新型社会保障制度的发展。到2001年底，全国参加基本养老保险职工10802万人(3165万企业离退休人员基本养老金社会化发放率达到98%)，参加基本医疗保险职工5471万人，参加失业保险职工10355万人，参加生育保险职工3455万人，参加工伤保险职工4345万人；当年全国社会保险基金收入与支出分别达到2914.6亿元和2591亿元，历年社会保险基金累计节余1396.6亿元；全年社会救济、社会福利事业费支出达到426亿元，覆盖1500多万获得最低生活保障的城乡居民、6000多万获得临时救济的城乡居民及相当数量的优抚对象、残疾人群及部分特殊保障人群。
焦点二：社会保障制度改革的重大进展
我国从20世纪80年代开始进行社会保障制度的改革。90年代中后期以来，随着国有企业改革的深化，中国社会保障制度的改革与建设步伐明显加快，目前初步建立起新型社会保障制度尤其是社会保险制度的整体框架。
(1)城镇企业职工养老保险制度由分散走向统一。1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了统一的城镇企业职工养老保险制度。1998年政府机构改革确定劳动与社会保障部是管理社会保险制度的统一管理机构，行业统筹逐步移交地方，养老保险制度中长期存在的“条块分割”局面基本结束，城镇企业养老保险制度基本统一。
(2)城镇医疗保险制度改革逐步深化。医疗保险制度涉及投保双方与医疗机构、医药市场等多方面的复杂关系，导致其改革更加曲折。1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，确定了城镇医疗保险制度的基本框架。
(3)失业保险制度改革迈出坚实步伐。作为经济体制转轨国家，如何消化数千万沉淀在国有企业“无效就业”的大量冗员，成为中国深化国有企业改革、加快市场化步伐必须迈过的一道“难关”。80年代开始建立的待业(失业)保险制度，由于覆盖面窄、筹集比例低、基金规模小而难以担此重任。中国在不得已的情况下，采取了建立失业保险制度与国有企业职工“下岗”制度相结合、双管齐下的办法，以保障就业市场化过程中的社会稳定问题。1999年，国务院颁布了《失业保险条例》，失业保险金的征缴收比例提高，基金规模扩大，作用日益增强。从2001年开始，中国逐步取消作为过渡措施的国有企业职工“下岗”制度，将其与失业保险制度并轨。
(4)创立了“社会统筹与个人账户相结合”的具有中国特色的社会保险制度。在城镇职工基本养老保险与基本医疗保险制度框架内，设立个人账户制度，它是“基本”保险制度的组成部分，不是一般意义上的“补充”保险，从而构成了社会保险制度的“中国特色”。同时，它把社会保险基金运行的现收现付制度与基金积累制度结合起来，是一种“混账”管理的部分积累制度或者混合模式。这种改革方案在世界社会保障制度发展史上是一个新的尝试，但也面临着如何处理社会统筹与个人账户关系的难题。
(5)社会救助制度建设取得重大进展。传统社会救济制度主要是针对身体差、无劳动能力、无收入来源的特困人群，覆盖面很低。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度，随后这项制度逐步覆盖全部城镇居民，并扩展到有条件的农村地区。针对数量广大的农村贫困人口，中国实施了卓有成效的扶贫开发战略，成为国际上解决贫困问题的一个范例。
(6)社会福利制度在改革中得到一定发展。社会福利制度是较高层次的社会保障。近年来国家一方面加大对优抚安置、残疾福利、妇幼保健等方面的投入力度，另一方面坚持社会福利社会办的原则，改变国家包揽社会福利事业的传统做法，积极动员社会力量、市场力量解决社会福利的资金短缺、机制不活等问题。各地坚持安置就业、扶持就业、自谋职业相结合的原则，逐步改革强制性安置部队转业军人的做法，加快了退役军人的安置进度。通过发展慈善事业、福利彩票等措施，扩大了社会福利事业的资金来源，使社会捐助工作走上了经常性、规范化的轨道。
焦点三：谁来为我养老
城镇企业职工基本养老保险制度是根据国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》建立的。这一制度实行社会统筹与个人账户相结合。这是把现收现付与基金积累相结合的一种混合模式，其目的一方面为了完成社会保险从“单位保障”到“社会化保障”的“体制转换”需要，为没有积累的离退休人员提供基本保险；另一方面希望中国能够在经济增长与人口结构都处于黄金时代的20~30年内，使在职职工为自己积累一定的社会保险基金，尤其是养老金，以减轻企业、财政负担与发育资本市场。
与单纯的现收现付制或基金积累制相比，混合模式具有自己的运行机制。首先，实行企业与雇员共同筹资的方式。新制度规定，城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务(城镇个体户与自由职业者自主参加)。企业的缴费比例一般为企业工资总额的20%左右，个人缴费比例为本人工资的8%。其次，建立统筹基金和个人账户两种养老金制度。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金由社会统筹基金支付，个人账户养老金可以继承。对于新制度实施前参加工作、实施后退休的职工(“中人”)，加发过渡性养老金。再次，新制度要求对积累资金进行投资，实现积累资金的保值增值。社会统筹基金的数量要保证现有离退休人员养老金的支付。同时，通过对个人账户沉淀下来的积累基金进行保障安全前提下的投资，实现积累基金的投资收益，减少“中人”和“新人”未来养老金的筹资比例。
经过几年的推进，中国城镇企业职工基本养老保险制度获得了快速发展。参保职工已由1997年末的8671万人增加到2001年末的10802万人；领取基本养老金人数由2533万人增加到3381万人；基本养老保险基金收入由1965亿元增加到2426亿元；平均月基本养老金也由430元增加到556元。同时，基本养老金基本实现了社会服务机构(如银行、邮局)发放。
由于近年来大批职工退出劳动力市场，离退休人员增长迅速，导致基本养老保险费率太高(目前费率高达28%)，企业负担过重，影响了企业参保积极性和基金收入。目前，社会统筹基金入不敷出，基本养老保险欠费严重，形成个人账户的“空账”运行。长期以往，将影响基本养老保险制度的健康运营。
为了解决社会统筹基金入不敷出和个人账户空账问题，从2000年开始政府提出了完善城镇职工基本养老保险制度的新方案，并由辽宁省和其他省选择一个地级市进行试点。新方案一方面加大财政对基本养老金的补贴(仅中央财政对基本养老保险补贴支出在1998年至2001年间就达861亿元)和新的财源，另一方面改变社会统筹与个人账户的资金比例，企业缴费(20%)全部进入社会统筹基金，个人账户全部由个人缴费组成，缴费比例由4%提高到8%。
焦点四：多层次的养老保险体系
补充养老保险是多层次养老保障制度的重要组成部分。根据国外老年保障的“三支柱”理论，国家基本养老保险属于“第一支柱”，单位提供的补充养老保险(亦称“职业年金”、“补充退休金”或“私人年金”等)和劳动者个人建立的补充性退休收入属于“第二支柱”和“第三支柱”。自20世纪80年代以来，越来越多的国家选择多层次的老年经济保障制度，作为解决国家财政负担过重和应对人口老龄化的对策。1995年12月，中国劳动部出台了《关于建立企业补充养老保险制度的意见》，提出了中国发展企业补充养老保险制度的基本框架。2000年12月，国务院在《完善城镇社会保障体系的试点方案》中，将企业补充养老保险更名为“企业年金”，明确了企业缴费在工资总额4%以内的部分可以从成本中列支，企业年金基金实行市场化管理和运营的原则。
中国的企业补充养老保险(企业年金)制度分为行业企业年金和地方企业年金两大类型。国家鼓励但不强制企业建立企业年金制度。受管理体制、资本市场等条件制约，补充养老保险积累基金缺乏市场化投资渠道，目前只能存银行、买国债，资金收益率很低。
商业养老保险，亦称“个人年金”或个人养老保险计划。作为个人或家庭自愿购买的商业养老金险，它与公共年金和职业年金共同组成了多层次的养老保险体系。随着人口老龄化的发展，个人在解决自己老年保障中的责任日益突出，促使个人年金保险在20世纪70年代以后迅速发展。中国20世纪90年代开始大力发展商业人寿保险，2000年人寿保险保费总收入比1990年增长近20倍，其中“寿险”增长37倍。中国加入世贸组织之后保险业的进一步开放与持续发展，将成为将银行储蓄转化为商业人寿保险的推动力量。因此，商业养老保险在中国具有广阔的发展前景。政府应当把个人年金真正作为养老保险的“第三支柱”，在税收政策(如实行适当的个人所得税减免或延迟征收)、投资政策等方面加以促进。
焦点五：步履艰难的医疗保险制度改革
在经济体制市场化改革过程中，大量国有、集体企业因经营困难甚至破产倒闭导致相当数量的职工无法报销医药费,丧失了医疗保障。同时，由于新成立的企业尤其是非公有制企业又没有建立相应的医疗保障体制。另外，缺乏自我约束，需求过度，管理不到位，刺激了一些不合理的医疗消费,造成医疗费用的直线上升。卫生费用增长大大超出了国民经济承受能力，不得不随着经济体制改革和企业改革的逐步深入而不断改革。
从80年代初到1988年，是企业与地方对公费医疗与劳保医疗进行自发改革的时期。从1988年到1997年，是中央政府主导下的医疗制度改革的试点时期，主要提出了《关于试行职工医疗费用大病统筹的意见》，并根据1993年召开的党的十四届三中全会文件精神，以“统账结合”原则进行的“两江”改革试点。根据试点总结，国务院于1998颁布了《关于建立职工基本医疗保险制度的决定》，确定了新制度的基本框架。
新制度的主要特点是低水平(保险待遇水平与经济发展水平相一致)，广覆盖(覆盖城镇所有用人单位及其职工)，共同负担(医疗保险基金由单位与职工共同负担)，统账结合(基本医疗保险基金的经费筹集、管理与使用实行社会统筹与个人账户相结合)，坚持属地化与社会化管理，实行多层次保障。到2001年底，全国90%以上的地级市都已经启动医疗保险，参加基本医疗保险的在职职工从1998年的1510万人增加到2001年的5471万人，离退休人员从369万人增加到1815万人。2001年，全国基本医疗保险基金收入384亿元，基金支出244亿元，累计节余253亿元。
尽管各地区对这项工作十分重视，也付出了极大的努力，但城镇职工基本医疗保险制度的覆盖范围还比较小，只占城镇从业人员的1/4左右，还低于1995年公费医疗与劳保医疗制度的覆盖范围。其中的原因是多方面的。从客观方面看，医疗保险被称为“世界性难题”，因为它不仅涉及到参保人和医疗保险机构之间的关系，还必须受制于医疗服务的生产者、流通者和提供者，具有非常复杂的关系。从主观方面看，与公费医疗和劳保医疗相比，基本医疗保险制度不仅要求职工个人缴纳一定比例的费用(一般缴纳本人工资的2%)，而且只保障“基本疾病”的“基本医疗”，报销比例并不高。这对广大职工来讲，意味着过去比较高水平的医疗福利待遇的某种降低，导致相当数量的能够实行劳保医疗及公费医疗的职工对新制度热情不高。医疗服务提供者加强医疗费用控制的积极性也不高。从制度方面看，在如何看待医疗个人账户的作用、如何处理两个账户的比例关系和支付标准、如何确定“基本医疗保险”与“补充医疗保险”和“商业医疗保险”的关系等，都存在不同的理解甚至很大的争议，对推广新医疗保险制度也有一定影响。另外，我国地区之间差别明显，行业之间、企业之间的效益也大不相同，加大了属地化管理的难度。因此，如何进一步推进城镇基本医疗保险制度的发展，仍是一项十分艰巨的任务。（夏舟胡金喜）
焦点六：能安全度过下岗失业高峰吗
改革开放以来，中国共创造了1.7亿多个就业岗位，然而就业形势却日益严峻。20世纪90年代中期以来，城镇登记失业人数直线上升，由1992年的364万人增加到2001年的个国家发展战略的重点，城镇社会保障自然成为全国社会保障体系建设的核心。但这绝不意味着农村社会保障不重要，更不意味着广大农民不需要社会保障。事实上，自20世纪80年代末、90年代初开始，我国也在农村地区大力提倡恢复与发展合作医疗制度，并积极推行建立农村社会化养老保险制度的工作。我国农村地区的社会化养老保险与合作医疗工作在某些时期、某些地区进展较快，但从整体上看进展不大，有些工作还出现了停滞。参加农村社会养老保险的人数从1998年的8000多万人减少到2001年的5000多万人。目前仍在运行的农村合作医疗比重很小，主要集中在大中城市周围的郊区和一些沿海发达地区。
农村社会养老保险制度的停滞甚至滑坡，是多种因素造成的。其中一个重要原因是理论界及政界关于农村是否需要建立社会养老保险制度的意见不统一。不主张继续开展农村社会养老保险的主要理由认为，“农民尚没有多大能力或没有条件参加养老保险”，农村家庭仍可以发挥养老的作用，开展社会养老保险没有必要或者作用不大，加上农民家庭拥有一份土地，土地可以成为农民最后的保障。这些看法虽有一定的道理，但不应成为农村不需要社会养老保险、尤其是终止已有的农村社会养老保险制度的原因是：(1)开展农村社会养老保险，是我国经济社会结构变化的客观要求，更是迎接人口老龄化的重要举措。(2)农村家庭养老制度面临挑战。随着农村非农产业的发展，农民流动性的增强，家庭观念的变化，大量农村劳动力向城镇迁移，越来越多的农村老人独自生活，迫切需要农村社会保障体系的支撑。(3)农村养老难于完全依赖土地保障。土地虽然是农民的最后一道保障，但受土地制度、土地数量及土地收入的限制，不能对土地的老年保障作用估计过高，单纯依靠这点土地是无法维持生计的。(4)部分地区已经具备开展农村社会养老保险的条件。应当继续鼓励有条件的地区从本地实际出发，继续开展农村社会养老保险。
合作医疗曾经是与城镇的公费医疗及劳保医疗并列的三大医疗保障制度之一，20世纪70年代，其覆盖率达到全国行政村(生产大队)的90%。“合作医疗”(制度)与合作社的“保健站”(机构)及数量巨大的“赤脚医生”队伍(人员)一起，成为解决我国广大农村缺医少药的三件法宝。被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”。随着家庭联产承包责任制的实施，以农业合作社为依托的合作医疗制度出现了滑坡的局面。1985年合作医疗覆盖率降至5%，90年代初期全国“仅存的合作医疗主要分布在上海和苏南地区”。经过9由于农村人口众多，不仅存在大量的需要社会救济的“三无”(无收入、无劳动能力、无经济来源)对象，而且仍有3000~4000万左右的农村贫困人口。解决数量庞大的农村贫困居民的脱贫和温饱问题，应继续大力实施行之有效的扶贫开发战略。这是积极的农村社会保障政策，也是建立中国特色的农村社会救助制度的重点与难点。如果不通过扶贫开发与发展贫困地区经济的方式，单纯依靠社会救济与最低生活保障制度将给国家财政造成十分巨大的压力。从1997年开始，有条件的地区逐步建立农村居民最低生活保障制度。2000年全国有300.2万村民得到了最低生活保障。到2002年5月底，得到最低生活保障的农村居民为338万人，约占农村贫困人口总量的10%。随着经济的增长和各级政府对农村贫困问题的重视，农村最低生活保障制度具有巨大的发展空间。
焦点九：不断发展完善的社会福利制度
社会福利是政府与社会通过各种福利服务、福利企业、福利津贴等形式，对社会成员提供基本生活保障并使其生活状况不断得到改善的社会政策与社会保障。它面向全体国民，内容广泛(如国民教育福利、住宅福利、职业福利及社会化的老年人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等)，层次众多。目的是改善与提高社会成员的生活质量。社会救助主要解决贫困或不幸社会成员的生存危机，社会保险主要解决劳动者的基本生活保障，社会福利在解决一部分社会成员生活保障的同时，更多的是满足社会成员的多方面的福利服务需要，被誉为更高层次的社会保障。
中国的社会福利制度主要是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。为保障特殊困难群体的生活权益，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等法律法规。截至2001年年底，各级政府举办的社会福利机构3327个，收养了19万人；集体举办的社会福利机构3.5万个，收养66.8万人；民办社会福利机构934家，收养3.4万人。对于残疾人，通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业(2001年共有3.8万家)和实行残疾人按比例就业的政策，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。1996年至2000年，社会各方面利用政府拨款和残疾人就业保障金培训并安置残疾人就业110多万人。
中国还实行了优抚安置制度。这是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度。为保障优抚安置对象的权益，国家陆续颁布了《革命烈士褒扬条例》等，社会保障制度改革的非公平性与非法制化现象依然十分突出。城市社会保障体系面临着如何不断“增加容量”与“完善机制”的长期压力。20多年的社会保障主要依据国务院甚至地方政府的《决定》或《条例》，尚没有一部全国性的《社会保险法》、《社会救助法》或《社会保障法》。社会保障立法滞后不仅使新型社会保障制度的权威性不足，也反映出中国社会保障制度改革与建设的“非法制化”色彩，导致很多改革措施难以有效地贯彻实施。
建立完善的新型社会保障体系，近期工作重点要从建立制度框架转移到完善制度本身。