第1个回答 2013-12-14
当前，珠三角一体化正以前所未有的力度推进，其“多中心”城市群发展模式，既充满机会，也富含挑战，如何克服地方政府既得利益，如何撤除各自为政的经济门槛，如何平衡跨区域行政权力和市场原则？本报于3月中旬专访长期关注珠三角经济问题的中山大学岭南学院教授王珺，并与3月28日邀请中山大学港澳与珠江三角洲研究中心副主任林江教授在岭南大讲坛·公众论坛就此问题开讲。本报特编发此组珠三角一体化专题(B33-35版)，供决策者及广大读者参考。
竞争中求合作
南方都市报：当前，以广佛、深莞惠港、珠澳三个中心城市群为主体的珠三角同城化已经展开，其发展道路与长三角仅有上海一个中心城市的发展模式大不相同，一直以来，珠三角各市都在争夺“龙头地位”。你怎么评价单中心城市群与多中心城市群的优势和劣势？
王珺：首先，在比较优势劣势、好处不好处的时候，首先要明确的是一个地区的形成和发展是有一个过程的。我们再拿珠江三角洲和长江三角洲作比较的时候，不是比你强还是我弱，因为它的路径不一样。我们了解别人有什么优势、有什么不足，这是有好处的。但是并不是说你有优势我就模仿你，不可能的。想成为珠三角的单中心，广东省现在没有任何一个城市能做到。
在广东形成以港深为中心的珠江东岸和以广佛为中心的珠江西岸这种大的城市群落，是基于过去的发展基础和发展体制形成的。比如说，广州过去的中心城市地位来自于计划经济条件下，省府配置资源的作用。当时资源都是从中央到地方配置的，省府成为承接上下的一个核心枢纽，在改革开放的过程中，它这种作用相对来讲有所弱化，这个时期快速发展的地区是城市的边缘地区，它有一个好处：第一个利用大城市的资源、信息、运输条件和市场；第二个，它是一个农村的体制，乡镇企业能够得到快速发展。这个时期，深圳的宝安县和东莞接纳了很多香港企业。而有意思的是，在宝安县接受了三来一补企业时，还不在深圳里面，90年代以后才把它划进去的。总的来说，珠江三角洲地区或者说广东得益于两个资源，市场的资源和外国的资源。这两个资源加在一起使广州当时的地位变得更加尴尬。
此外过去广州能够快速发展很大程度上还得益于历史上五口通商，在清末的时候只剩广州一个了。加上新中国成立以后的广交会，别的地方全没有。香港当年的发展也是得益于在计划经济时期只有它一个窗口，这样一个小地方实际上背后有一个很大的腹地。这样才有可能获得更多的机会。但现在这些条件都不具备了。
从珠三角过去发展的背景看，它走的就是这样一个多中心城市群的路子。深港靠在一起形成一个地域上非常相近，能够形成互补的城市中心或城市群。广州和佛山能够形成一个城市群。我觉得5-10年内，这是一个比较清楚的路线。
这种多中心结构有一个好处，多中心城市群的形成很有可能在长期的经济发展过程当中，形成一种相互促进、相互支撑的过程。假如产业具有同构性，它们的市场竞争会使它们通过分工形成互补，这当然是一个发展过程，多中心引起相互的竞争，在竞争中形成相互的合作。
南方都市报：那么目前珠三角的这两个中心，其互补性体现在哪里呢？
王珺：深圳、香港和广州，它们从城市生态和城市演化路径来讲都有很大差别，存在互补性比较明显。比如深圳和香港这个地方，第三产业里特别强调金融和高科技。我们看到高科技实际上是两个因素，一个是科研院所再加上风投。广州虽然科研院所多，但风投弱；深圳作为移民城市，由于有证券交易所，他的风投和科技公司就比较强。所以它这一块带动力就很强。所以生物医药，IT软件建设将来可能会有一定发展。另外这一块和香港传统金融业有一些结合的话，那么这一块、金融业来推动发展是比较强的。通过这个过程，相互的比较能够形成一些互补，至少有一些参照，对于广州的发展有好处。
广州在制造业的基础，比较平衡的重型机械制造、设备、环保这样个性化设计，这些产品在广州就相当有市场。而且广佛在一起的话，佛山是传统行业最有优势的地方，例如陶瓷、玻璃、服装、化纤、电子、电器，都是佛山的特色，这个地方是基于产业的聚集形成的创新，这方面比较明显。
本轮一体化的动力来自企业
南方都市报：珠三角一体化曾经不止一次被提上议事日程，但与此前相比，这轮一体化的特点是什么？
王珺：90年代中期《广东省珠江三角洲规划纲要》已经提出，要有总体规划，要协调，作为一体化地区发展。那个时候面对的主要问题就是要解诀基础设施对接，和基础设施的一体化，像港口、码头、机场、高速公路这些。当然这种一体化在协调整体规划和基础设施建设方面有效果，但后来却逐渐停步。原因在于企业的发展没有达到这种程度。企业跨地区的投资和跨地区的交易很弱。企业之间的相互投资已经成为基本的基础。我不能判断这个基础有多大，没有数据，但是我可以通过产业结构进行一个判断。这个数据和15年前是不一样的。15年前广州和佛山在第二产业上基本是平衡的。你自己做你自己的，我自己做我自己的。15年后，佛山收入水平人均GDP达到5万-6万，广州7万-8万，按钱纳里的发展模型，第三产业比重应该占60%左右，但佛山第三产业只占30%多，63%是第二产业，它是个例外，佛山很多人都在做第二产业，第二产业很有优势，第二产业的发展产生了第三产业比如生产性服务的需求。但本地人没有更多地进入到服务业里面。那谁来填补服务业呢？广州周边地区，港口、码头、机场，提供生产性的物流配送，很发达。你那快就让给我来做。反而加快了对方制造业的发展，你把你的资源配置在制造业上，我把我的资源配置在服务业上。在把两个地区产业结构加在一起，就比较均衡了。整个地区来讲50%多是服务业，30%多是制造业。
地区间贸易是一个很重要的指标，中国地区间交易和欧洲不一样，欧洲各个国家是一个独立的整体，地区间贸易全都是外贸。在中国，很多城市、很多省份除了进出口是有数据可以查的。省际之间的贸易是没有数据的。省际之间的投资也是没有数据的，因为只能通过案例，然后我就根据数据倒推回来的，来判断他们的合作。
南方都市报：现在广佛同城化是走在整个珠三角一体化的前面，这是否出于从易到难的考虑？珠三角一体化的最大挑战是什么？
王珺：实际上是广佛经济的紧密联系是一个客观过程。但真正联系紧密的实际是香港和珠江三角洲。看90年代，香港大量制造业向珠江三角洲转移，它就变成一个以服务业为中心。制造业不仅是在GDP中的相对数量，即使在绝对数量上也大幅度减少，基本都转过去了。这是对香港产业结构的调整带来的机会。对于广东来讲，它带给我们的就是使整个制造业在整个GDP产值里快速上升，制造业的发展也适合了整个中国的工业化进程。谈一个地区经济一体化，这是最基本的东西。由于一国两制，大家觉得经济上的合作是你做第三产业，我做第二产业，已经非常融洽，变成一种深层次的你中有我，我中有你的合作。与之相比，从国家或地区之间的分工来看，没有一个地区合作这么紧密，所以我觉得如果仅仅从经济的角度去衡量一个地区，这是地区经济合作构建经济一体化的典型。它比广佛经济一体化，在推动过程中，要深入、要紧密、要融洽得多。
地区经济已经是你中有我，我中有你的。很多地方政府，无论是乡镇政府到县政府到市政府，现在《珠江三角洲规划纲要》只给你一个总标准，最要命的是地方政府都想自成体系，比方说，《珠江三角洲规划纲要》提出，2012年或者2020年社会水平要提高到什么样一个程度，然后第二产业、第三产业占什么比重，再把这个标准分解，每个城市都按照这个标准执行，这样的话谁做制造业呢？事实上各地相互分工，加总之后，在总量上达到这样一个标准也是可以的。采用哪一种手段，就看省政府怎么实施了。
建立统一的考核标准，鼓励政府间交易
南方都市报：一体化需要突破原有地方政府的分配格局和既得利益，您认为现在应该以什么样的指标重新划定政府之间的利益格局，将会导致哪些后果？
王珺：区域经济一体化，很重要的在于地方政府之间的利益平衡，并不是在区域经济一体化过程中，利益在各地区之间不会同比例分配，可能有些地方会多，有些地方会少。
这是一个关键问题。这个关键，我想，能不能引进功能区概念———将《珠江三角洲规划纲要》的标准变成一个统一的产业结构标准来衡量整个地区。而不是用同一个比例结构来衡量广州市，又衡量深圳、又衡量佛山，那就会导致各个地区争夺高利大的项目。你发展化工我也发展化工，你发展高科技的行业我和你去争，你发展钢铁我也发展钢铁，这样就很容易形成内部的同构。实际上这种现象在90年代后期珠三角出现过。所以应该利用十七大提出的功能区的概念，在珠江三角洲范围内形成交易，比方说肇庆这个地方发展功能区，那经济、项目上都受到一定的限制，这个时候是不是能够有一些补偿。当然也可以用排污权的这种办法。我这有一些权利，你要和我合作的话，你要买我的排污权，形成我自身的收益。
既然《珠三角规划纲要》是一个统一的指标，那么很好的“尚方宝剑”就是用统一(整体)的指标来看，而不是要求佛山增长15%，广州也15%，比如说在珠江三角洲地区来讲，制造业的发展，不能完全丢掉，肇庆可能就应该作为一个环保、净化空气这样人为的功能区，不一定要过快地增长。但是它能够通过交易的办法获得利益，制造业就不要摆更多的项目在里面了，能够持续发展就行了，我就承担这种角色。
有一些地方，惠州，这就是大的制造业，像是化工、石油冶炼等大的项目，给一些基本要求。这些要求，在制造业方面，由此衍生的化工链条，是不是有一些特殊安排。有意识地让它做这方面的事情。制造业还是有传统竞争优势的———佛山、珠江西部这些地方，玻璃、陶瓷等方面还是有相当的竞争力的。它的低端的环节可以转出去，中高端的产业还是在这，还是要发展。像深圳的高科技也好，广州服务业也好———区域分布通过交易形成区域格局。
南方都市报：问题是，这个标准如何激发地区之间比较优势的市场化演进，市场化的机制能不能在这样的标准上建立。
王珺：大概在去年，广东省建立了一些考核指标，这是考核指标，考核干部的。最重要的是，一些地区的发展，像广州的流溪河，沿岸就不允许发展水泥造纸，发展受到了限制，谁来给他补偿，过去总用财政补偿，抽肥补瘦，这种办法到目前为止仍然是可行的。但是是否可以采用市场办法———科斯已经说得很清楚了：应该建立标准，鼓励大家进行交易。例如排污权的交易，像欧洲大陆在国家和国家之间进行，联合国假定不管，它只能通过市场，因为中间没有政府。我们是假如没有交易，行政就要干预，其实不一定要干预它，可以引导它，我的意思就是建立一个统一标准，拿珠江三角洲一个标准去衡量珠江三角洲整体。
地区分工建立在企业选择和功能区的基础上。毕竟肇庆的发展和广州不一样，它怎么追你啊。这个地方长期来讲就是适宜居住，生活，而且公共环境也比较好，可能给更多的人创造福利。那个地方的环保搞得好，其他地方也好。此外像是南沙的钢铁、化纤的项目，实际上都存在这样的问题，放在哪。放在哪里对哪个地区的GDP影响非常大。那地方政府谁不去……即使我不想当官，我自己支配的财力增加了我也日子好过啊，这是最简单的东西了。
完善租、税、利体系，遏制政府垄断扩权
南方都市报：那么，应该如何约束政府对引入大型企业的强烈偏好呢？
王珺：这涉及国企体制改革。过去来说，地方政府通过国有企业做这些事情。利和税是分开了，但现在能不能把租也分开。比如说我给你一个项目，你等于是获得了垄断的资源，你占据了垄断资源你就交租。这种情况下，民营企业也是可以进来的，谁想进来都可以，国有企业也一样，要交租。租、税、利分开，占据了国家资源的都要交租，所以垄断性行业削掉了收益，就把这些企业赶到了竞争性的行业。这就不是你的收益，而是你占有这块资源带来的收益了。
原来我还在想单一标准企业跨地区的投资，现在我就想能不能把功能区的概念引进来。功能区这个东西是政府是主体的。企业是主体，然后政府是主体，这是第二块。然后政府管国有企业那一块。功能区为什么不能形成相互的交易呢，因为政府管理的资源不一样。谁都想去申请价高利大的项目，你要避免90年代后期的现象出现，就要把租金抽出来。所以要形成一套管理体制，就不能形成有秩序地推进这样的状态。现在东西说得都很虚，像我们上午说的科学发展观什么的，这都是对所有人、几万人的标准，但是这个东西对到我的时候可能就不一样了。所以一般标准到具体化的时候就无法执行，因为每一个人都有这样或那样的条件，把条件一放进去，没法执行了，他们都不会去想这个机制。所以那个时候一直在讲推动《珠江三角洲计划纲要》，实际上我觉得更重要的是那个机制。机制就在改革体制上。
南方都市报：您刚才说的这些就解答了地方既得利益成了经济进一步发展的瓶颈，这一现象背后的经济结构发生了什么变化的问题。功能区也涉及到一个行政权力的界定，这块做什么，那块做什么，那么应该根据哪一些标准来界定这个功能区呢？
王珺：未必是行政界定，可以通过请社会专家的办法来进行界定。不要什么都由政府一揽子包办，什么事只要政府一包揽就出现一些猫腻。所以能不能通过社会的评价。第一是把公众引进，第二就是把社会不同力量，像专家力量引进来，对某一个地区形成分工定位。政府应该有人在里面，但不能唯一由政府来定。这样的分工格局，然后再在共同的基础上讨论实施的标准。像排污权，大概权利多少钱，怎么样来界定它，形成一个共同的标准。也可以挂牌，像竞标的办法一样的，要用多少价格来形成发展。可以参照欧洲排污权的市场交易的过程，来界定珠江三角洲内部各地发展情况。而且还有一个问题，《珠江三角洲计划纲要》里还提到耕地保护。现在的耕地保护也是个重要问题。咱们这个地方都城市化了，都发展工业项目，那耕地哪里去啊？像江门这样的地方，它就是需要有耕地，就是需要农业占有一定比重的时候。这个时候让它也城市化，也发展大项目，那耕地怎么办呢？就是耕地这样的指标也可以买卖。所以这些就可以放进去统一考虑。所以政府是不是可以考虑创建新的市场的机制，不是说政府来创造，就是利用市场机制，解决地方政府利益平衡问题和项目区域分布的问题。所以最重要的就是在实施机制上多动点脑筋。
引入立法力量，促进规划持续化
南方都市报：您刚刚提到了引入老百姓和专家的力量来形成一种评价机制，在这个过程中，人大政协这些体制内的机关是否可以从立法和政治协商的角度做些什么呢？
王珺：人大和政协是有作用的。人大界定的东西有一定的原则性，现在我们这个五年任期制压力太大，很多人就想这五年。如果通过这个立法的办法，可以改变规划期限，使其延长。就是张三在这个地方当市长，李四过来没有完成这个东西，李四过来接着完成，不能随意改变。不然，思路变来变去，虽然给经济学家，像我这样的人创造了好的机会。你当市长的时候，“你用这种思路”，我来当市长是另外一种思路，那好了，王珺总去做这个规划，那我总有收入。但这对老百姓有什么好处呢。现在实际上就面临这个问题了。所以人大做了一个法规，就是20年，哪一届班子都不能随便动，就沿着这个东西慢慢做。有变化再请人大进行修改或者完善可以，但基本不变。比方说现在界定9个功能区，到这里边的耕地面积，这就不能动。红线就是这样，可以进行交易，但是基本的东西不能动。如果说我和国家发改委员好，我再拿个项目，你和发改委好，你也拿个项目，那就完蛋了。这个东西怎么整。所以我想这个人大还是有作用的。可以立法后，延长、持续化。一定要持续化。
南方都市报：那么与香港的合作，应该建立什么机制呢？
王珺：假如在一个广东省的范围内，就没有问题，九个城市都没有问题。但是这里面涉及了一国两制，当然要和它长期合作，而且涉及到密切沟通。肯定内部也有一些分歧，但是我觉得这很正常。欧共体能走到这一步，利益磨合了多长时间啊，也不是一件简单的事情，但至少方向是要把握住的。另外在中国的背景下，不要出现张三来这当书记，张三请了一批人，做了一个发展方向，这个很重要、很英明。等这个人走了，李四又做了一套。不要重复这件事，既然做了，大家都认可，就一直做下去。不论是张三还是李四，能够持续做到2020年。不要发生根本的变化，这一点是非常重要的。
我觉得在这个问题上，我们的地方官要有点国家大局的意识、概念，不要光把广东作为一个独立体系，比方说广东省，去年，广东省的结构，第二产业发展太快，第三产业发展慢，所以我一定要发展第三产业。发展第三产业得罪了谁，不就是香港？
产业结构变化改变城市空间结构应“先立后破”
南方都市报：很明显，城市群升级将为产业升级提供空间和载体。这也是“双转移”的重要意涵。那么产业的升级转移，又会怎么影响城市空间结构？
王珺：在双转移过程中，产业结构会发生区域性变化。并不是说过去城市边缘的A地区的原来的传统产业需要调整，新进来部门还在A地区。新进来的行业，因为技术密集度高，所要求的网络、科研人员的聚集可能在城市周边或者在城市里边。例如珠江三角洲的发展，如果产业结构的调整伴随着区域经济结构的调整，空间结构会发生变化。像本田这样的公司，10年前，把制造业引进来，10年后研发中心引进来，这是一个必然的过程。进来的时候放在城市的周边，劳动力便宜的地方，土地比较多的地方。像东莞80年代后期的时候，但是10年以后你要把世界五百强企业研发机构引进来的时候，这些研发机构可能不一定放在这些地方，不是你想让它放在哪，它在选择的时候，可能就放在市中心。为什么上海在80年代发展不起来，在90年代发展不起来，到21世纪它能发展起来呢？因为现在在长江三角洲吸引了很多的世界五百强的制造基地，虽然这些制造基地也会带来研发环节，但这些研发环节并不是靠近制造业旁边，而是设在上海，所以上海能够快速成长也是和吸引外资的周期联系在一起的。像苏州，像昆山吸引一些制造企业，等到设计能力快速大幅度聚集的时候，这些聚集的特点就是向高素质、网络化、商业化最密集的程度在聚集。上海可能就得到了这样的机会。实际上制造业仍然留在周边地区的。
大概10年前我们在东莞调查的时候，很多日本人、台湾人、香港人原来一个星期在这个地方可能就呆两天，别说他不在东莞呆着，我们自己的博士都不在东莞呆着。你让它怎么能制造设计中心？这不是一个短期内有形的制造环境变好了以后就能解决。像跨国公司还是聚集在大城市。伴随产业结构的调整，珠江三角洲区域经济结构会发生变化。用长江三角洲10年前的例子，到现在的例子，就可以观察。
谈到双转移，我觉得总体思路是对的，但在金融危机发生以后，“双转移”不能先破后立，什么条件下可以先破后立？世界五百强在门口都等着排队，这时候你很牛，是买方市场，人家都在等着你。但现在条件已经发生变化。我觉得能不能“先立后破”？我现在看这个珠江三角洲地区的情况，它走的情况，它走的只是企业的一个环节，另外一些东西还在这。我要离开这个地方，我首先要看到机会是什么。我不是全部都走的，我在这个地方还留有我的根，比方说这地是我的，我拿一块地到别的地方去投资了，把这个地里的业务减少一些，放到比较偏远的地方，这是我自己作为企业的决策。但是我剩下这块地做什么，我也没交给政府啊。我拿着这块地，看到和别人合作的机会，才把地转移出去，这是我自己的东西。我觉得在这个层面上，政府不能替代企业。南都