第2个回答 2009-04-28
行政行为的概念和特征
行政行为的概念和特征。
行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为的概念包括以下几层含义：
（1）行政行为是行政主体所为的行为
（2）行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为
（3）行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为
行政行为的特征是：
（1）行政行为是执行法律的行为，任何行政行为均须有法律根据，具有从属法律性，没有法律的明确规定或授权，行政主体不得作出任何行政行为。
（2）行政行为具有一定的裁量性，这是由立法技术本身的局限性和行政管理的广泛性、变动性、应变性所决定的。
（3）行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出。即使是在行政合同行为中，在行政合同的缔结、变更、解除与履行等诸方面，行政主体均具有与民事合同不同的单方意志性。
（4）行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。否则，行政主体将予以制裁或强制执行。这种强制性与单方意志性是紧密联系在一起的，没有行政行为的强制性，就无法实现行政行为的单方意志性。
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行政行为的构成要件
行政行为的构成要件。
（1）主体合法
所谓主体合法是指作出行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义作出行政行为，并能独立承担法律责任。根据我国有关法律、法规规定，能够成为行政主体的是行政机关或法律、法规授权的组织。并且该行政主体应当是依法设置的行政机关或是依法被授予行政职权的组织。
由于行政行为通常是由行政主体的具体工作人员实施的，因此这些工作人员应具备法定条件，才能保证行政行为的合法有效性。另外，主体合法除了要求行为主体必须是行政主体以外，还要求其行为必须在权限范围内。若行政主体的行为超出其权限范围，则其行为不合法。
（2）内容合法
内容合法要求：
A．行为有确凿的证据证明，有充分的事实根据。
B．行为有明确的依据，正确适用了法律、法规、规章和其他规范性文件。
C．行为必须公正、合理，符合立法目的和立法精神。
（3）程序合法
程序是实施行政行为所经过的步骤、时限方式等。任何行政行为均须通过一定的程序表现出来，没有脱离程序的行政行为。行为的程序是否合法影响着行政行为实体的合法性。程序合法要求：
A．行政行为符合行政程序法确定的基本原则和制度。
B．行政行为应当符合法定的步骤和顺序。
（4） 行为必须在行政机关的权限内,越权无效
（5）符合法定形式
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行政程序的基本原则
行政程序的基本原则。
行政行为符合行政程序法确定的基本原则和制度，如行政行为公开、公正、效率等原则以及为确保上述原则的实现而确立的情报公开制度、调查制度、职能分离制度、回避制度、辩论制度、听证制度、案卷制度、时效制度等。
是指行政主体实施的产生法律效力的行为。
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行政程序的源渊
中国行政法上的具体行政行为概念最终确立于1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布，该法亦将具体行政行为作为提起行政诉讼的前提条件。已废止的司法解释《最高人民法院关于贯彻执行{中华人民共和国行政诉讼法}若干问题的意见（试行）》第1条对具体行政行为的定义是：“国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，”这一定义虽遭到学界诸多诟病，但从中引申出的法律特征却与行政处分概念基本一致，即强调具体行政行为的“针对具体个案”、“对外发生效力”、“单方行为”、“产生法律效果”等要素。行政法学理论也视具体行政行为为行政法上的法律行为。
由此可见，具体行政行为概念在行政法学、行政诉讼制度中的地位和功能与行政处分概念相似。 2000年施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）虽未直接涉及具体行政行为的定义[5]，但通过对不具有强制性的行为、具有普遍约束力的行为以及行政机关内部奖惩、任免行为的排除，对具体行政行为概念作了扩大解释，从而使其涵盖的范围“不仅包括法律行为，而且包括事实行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为；不仅包括侵益性行为，而且包括赋权性行为；不仅包括刚性行为，而且包括柔性行为”。[6]最高人民法院的这一努力旨在扩大我国行政诉讼的受案范围，虽然尚未达致“广泛地打开诉讼之门”的效果（抽象行政行为、内部行政行为均未纳入受案范围），但在客观上反映了中国的行政诉讼制度以德国法为师的一贯立场。
1.行政行为以其对象是否特定为标准,分为抽象行政行为和具体行政行为.抽象行政行为是行政主体针对不特定行政管理对象实施的行政行为,如行政规范性文件包括行政立法,决定,命令等;具体行政行为是指行政主体针对特定行政管理对象实施的行为.如具体行政处罚决定,行政强制执行等.
2.行政行为以受法律规范拘束的程度为标准,分为羁束行政行为和自由裁量行政行为.羁束行政行为是指法律规范对其范围,条件,标准,形式,程序等做了详细,具体,明确的行政行为.自由裁量行政行为是指法律规范仅对行为目的,行为范围等做一些原则性规定,而具体的条件,标准,幅度,方式等留给行政机关自行选择,决定的行政行为.
3.行政行为已有无法定形式要求为标准,分为要式行政行为与非要式行政行为.要式行政行为指法律规定必须以某种方式或形式进行的行政行为.非要式行政行为是指法律未规定一定具体方式,而允许行政机关自行选择的行政行为.
4.行政行为以其启动是否需要行政相对人先行申请为标准,分为依职权行政行为与应请求行政行为.
5.行政行为以有无限制条件为标准,分为附款行政行为与无附款行政行为.
6.行政行为以其对行政相对人利益的不同影响为标准,分为授益行政行为与不利行政行为.
7. 行政行为以是否改变现有法律状态为标准，分为作为行政行为和不作为行政行为.
8.行政行为以是否需要其他行为作为补充为标准，分为独立行政行为和需补充行政行为.
9.行政行为以其相对人的身份为标准，分为内部行政行为和外部行政行为.
行政行为的失效——无效、撤销与废止
1、行政行为的无效与撤销
行政行为无效，是指行政行为因为明显、重大违法导致自始至终不产生法律效力。而行政行为的撤销是指已经生效的行政行为因为查出有一般违法情形而由有权机关给予撤销并使之失去法律效力。我国学者姜明安根据外国有关行政程序法的规定，归纳了以下几种情形下的行政行为应属无效：（1）行政行为具有特别重大的违法情形；（2）行政行为具有明显的违法情形；（3）行政行为的实施将导致犯罪；（4）不可能实施的行为；（5）行政主体受相对人胁迫或欺骗作出的行政行为；（6）行政主体不明确或超越相应行政主体职权的行政行为。除此之外的违法行政行为则属于可撤销行政行为了。
2、行政行为的废止
行政行为的废止，有学者又称为行政行为的撤回，是指出现了法定的情形，如果行政行为继续存在将会不合时宜且可能与法律相冲突，从而由有权机关依据法定程序终止行政行为的效力。
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行政行为的分类
1.抽象行政行为和具体行政行为：这是基于行为适用范围对行政行为所作的一种划分
抽象行政行为是指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为
具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项所作出的处理决定
2.羁束行政行为和自由裁量行政行为
羁束行政行为是指法律明确规定了行政行为的范围、条件、形式、程序、方法等，行政机关没有自由选择的余地，只能严格依法实施而作出的行政行为
自由裁量行政行为是指法律仅仅规定行政行为的范围、条件、幅度和种类等等，由行政机关根据实际情况决定如何适用法律而作出的行政行为
3.应申请的行政行为和依职权的行政行为
应申请的行政行为是指行政行为以相对人的申请为前提条件，行使行政权力而作出的行政行为
依职权的行政行为是指行政机关主动行使行政权力而作出的行政行为
第3个回答 2009-04-28
一、行政行为道德判断的必要性
公共行政的领域是一个政治领域，是对国家与社会公共事务的管理领域，而国家与社会公共事务体现和反映着不同阶级、不同阶层、不同利益集团之间的关系，所以公共行政成了国家的政治意志和公众的政治要求的日常执行领域。公共行政又是一个管理的领域，执行着对社会、政府以及国家政权机构的日常管理活动。公共行政还应当是一个道德活动的领域，因为在国家与公共事务的管理中，包含着对公与私、群与己关系的调整。
与上述三个方面相对应，对行政行为的判断标准也包含着政治标准、管理标准和道德标准。政治标准要求行政行为从国家利益出发，贯彻国家意志，通过下情上达和日常事务的处理来增强国家制度选择的合法性，推动政治的社会化，维护社会的稳定和公众的安全，如果可能的话，也促进社会与经济的发展。管理标准所追求的是：行政行为的效率，服务对象的满意度，行政体制的合理性，行政决策、行政组织结构的科学性以及行政执行的有效性。而道德标准则要求行政行为在管理的意义上是民主的，面对不同的管理对象时是公正的，行使公共权力时是廉洁的，在社会整体的进步中把人的发展放在首位，从而体现出人道主义精神。
对行政行为的政治判断，历来得到统治集团的支持，即使不同的政党、不同的利益集团所作出的判断结果会有所不同，但政治判断本身受到了充分的重视，因而相应的学术研究和理论争呜也非常活跃。对行政行为的管理判断随着行政管理学的形成和发展而成了行政管理科学化的代名词，特别是管理效能问题的研究和工商管理等管理措施的引进，使对行政行为的管理判断越来越成熟。人们还试图通过对行政体制的变革和对行政监督的加强等，来实现行政行为的廉洁。但是，对行政行为的道德判断却长期受到忽视，只是在最近几年，行政道德才被人提及，而在公共行政的实践中引入道德判断，可能还是前路漫漫。但是，没有道德的行政就不可能是廉洁的行政，行政人员如果不受道德规范的约束，他的行政行为就将永远无法避免腐败的纠缠。
就公共行政的发展趋势看，现代公共行政越来越重视其科学性，要求行政体制的设计最大限度地满足社会的需要，要求行政组织结构合理，要求行政行为高效。因而，发达国家极力推动政治与行政的分离，促使行政的政治中立。这样一来，公共行政的政治判断出现了式微的势头。随着政治判断的淡出，公共行政在管理科学化的追求中变得越来越形式化，在名义上它是公共的，但除了一整套的形式化的僵死的规定之外，它的公共性质是得不到灵活的、与行政人员心灵相契合的实质性保障的。也就是说，在公共行政科学化的进程中，行政人员的主体性特征开始丧失，他被安排在某一行政岗位上，机械地执行来自行政体系上层的行政意志，受一系列严密的成文规范所约束。如果说行政人员还有主动性的话，那么主要表现在他能够机敏地发现和利用成文规范的空隙，借公共权力谋取私利。所以，在公共行政管理科学化的进程中，我们看到的是制度主义观点的泛滥。这种观点认为，公共行政中的一切问题都是制度（即体制）的问题，只要制度设计合理，行政权力的运行就是有序的，行政人员就会各安其位，制度如果是廉洁的制度，就不可能出现行政行为腐败的问题。因而他们把一切问题的解决都寄希望于制度创新。当然，公共行政管理的科学化是历史的进步，传统行政模式的“政治挂帅”，一切从属于政治，不讲效率、不计成本的行为方式，显然已经不适应时代发展的要求。而且，现代行政管理中有许多属于非政治的内容，行政人员的行政行为也不可能完全与政治观念、政治意志相吻合。因而，在公共行政的具体的操作性层面上，尽量少作政治判断多作管理判断，往往更合乎公共利益的需要。而在国务活动、政策决策的领域则需要作出更多的政治判断。所以，管理判断与政治判断并不是矛盾的，它们之间的不同仅仅表现在公共行政的某些领域需要侧重于政治判断，某些领域需要侧重于管理判断。
既然政治判断不再强加于公共行政操作层面上的行政行为，行政人员的思想观点、政治信念对其行政行为的影响就开始弱化。在这种情况下，行政人员个人的利益追求、享乐愿望等就会浮上表而，从而影响甚至支配他的行政行为，官僚主义、以权谋私等腐败现象也就得以滋生和蔓延。如何解决这一问题？如果重新把政治判断引入公共行政的操作层面，用政治标准来检验行政人员及其行政行为，就势必会发动政治运动，从而付出高昂的代价；或者根据上述制度主义的观点，通过制度创新来解决腐败问题，结果要么造成管理制度的不稳定，从而增长行政人员的机会心理，要么完全磨灭行政人员的主动性和积极性；正确的做法应当是引进道德判断，在行政人员的行政行为中用道德理想来充实政治信念、思想观点等留下的空白点。因为，公共行政中的道德判断是对行政人员及其行政行为的善恶裁决，并通过对这种裁决的表达来促使行政人员形成稳定的道德人格，引导行政行为朝着合乎道德标准的方向发展。
在我国社会主义市场经济建设的过程中，明显可以看到政治信念、政治追求的弱化对行政人员及其行政行为的影响，作为政治觉悟重要标志的“公而忘私”、“全心全意为人民服务”已经很少被人提及了，对行政人员的道德判断又迟迟未能出场，其间，虽然我们在健全法制、提高管理的科学性方面做了大量工作，但腐败却从无到有、从轻到重，以至于泛滥。因此，今天我们应当将“公而忘私”、“全心全意为人民服务”作为行政道德的基本内容和道德判断的标准提出来，经常性地对行政人员及其行政行为作出道德判断，并作为行政发展的基本内容。
二、道德判断是行政行为的理性整合
与传统社会的身份制不同，近代社会的行政管理实际上是一种职业行为，而且在最近几十年中，行政人员越来越被作为一个特定的职业群体看待。就公务员制度而言，实际上是在法律的意义上确认行政人员的职业化。在行政管理职业化的条件下，行政行为是一种职业行为，从属于职业要求和接受职业规范。每一项行政行为都带有行政人员所在的职业岗位的特征，是行政人员职业群体行为的组成部分。但是，行政行为是由行政人员个体来承载的，在每一项具体的作业中，都是由行政人员个体做出的。这样一来，行政行为就带有行政人员的个人特质。如果考虑行政人员的个人需要、个人追求甚至自私的愿望的话，那么行政行为就有可能背离其公共性质，成为行政人员谋取个人私利的行为。总之，行政行为具有职业的统一性和承载者的个体性这二重属性。如果要保证行政行为的这二重属性是和谐的而不是矛盾的，就需要通过道德判断实现对这二重属性的理性整合。
在一般意义上，社会公德在人的成长过程中是不断地积淀为人的道德心理的。所以，在人们成为行政人员时，他已经拥有了基本的社会公德。这些社会公德在行政道德体系中，以道德感性的形式存在。对于一般公民来说，有了社会公德规范就已经能够实现对其行为合道德性的支持。但是，对于行政人员来说，仅仅拥有社会公德是不够的。因为，行政人员不论职位高低，都相应地掌握着公共权力，“权力出租收益率”对行政人员的诱惑往往使行政人员在社会中所获得的公德意识变得极其脆弱，以至于行政道德的感性形态在对行政人员的道德判断中很难发挥作用。或者说，行政人员即使在主观上尚有辨别是非善恶的能力，也不能够保证行政行为的合道德性。这就要求行政道德必须升华为道德理性。行政道德从感性向理性的升华过程是通过道德判断实现的，但这是就行政道德的整体而言的。对于个体来说，是行政道德在整体上实现了理性化之后，在道德理性的基础上作出的道德判断，才是具有稳固的道德基础的判断，才能通过这种判断实现对行政行为的道德约束、道德规范。
对行政行为的道德判断是建立在道德理性的基础上的，或者说是对行政行为的理性整合。当然，行政行为是发生在法律制度的框架之中的，法律与制度的理性特征对行政行为有着强有力的规约作用。但是，法律制度的理性对于行政人员是一种外在的理性，行政行为在行政人员个体中的感性内容可能会慑于外在理性的规约而自我隐蔽，而感性内容赖以发生的基础没有改变，一旦外在理性的规约作用发生弱化，行政行为就会受到行政人员个体感性的征服。正是由于这个原因，在法律制度不健全的社会中，在法律制度更迭的社会历史阶段中，即外在理性的规约作用减弱的条件下，行政人员的个人欲望表现得就尤为强烈。可见，外在理性在行政人员那里，依然是一种异己的存在物，行政人员遵从它是慑于它的力量。与法律制度的理性不同，行政道德是行政人员内在的理性，以行政人员的道德信念、道德理想和道德追求的形式存在，所以它能够真正担负起对行政行为的理性整合。
行政道德的理性化也就是行政道德的体系化。行政道德体系是在公共利益至上性的信念之下建立起来的维护公共利益的行为准则体系。因而，行政行为的善，实际上就是：它是出于维护公共利益的目的，并达到了维护公共利益的目标。在这一点上，它与社会公德在“他”与“我”、“群”与“己”的关系上的善是有所不同的。因为在社会公德体系完善的社会中，并不意味着有着健全完善的行政道德。行政道德不可能在历史演进中自然生成，而是需要自觉地去建立。现代公共行政，由于法律制度的建设，已经具有了浓重的理性化特征，而与这种外在理性相对应的内在理性却并未告别其自然发展的历史，所以行政体系也就是一个片面的、不完善的、畸形的体系，畸形的行政体系是不可能避免行政人员及其行为的畸形化的。只有行政道德的体系建立起来，整个行政体系才能完善。贯穿于行政体系中的公共精神才能在道德判断中遏制行政人员私欲的泛滥，实现对行政行为的理性整合。
强调道德判断是对行政行为的理性整合并不意味着这种判断都需要由行政机构或专门的道德监管机关作出。当然，理想的行政体系应当是行政法律制度与行政道德制度的有机统一，在每一个行政层级上需要有相应的道德监管机关，行政组织的每一个机构也都需要定期地、经常化地对组织成员进行道德测评，即形成行政道德发挥作用的制度。但是，无论什么时候，行政人员个人的道德判断都是最为基本的和最为主要的，因为道德判断只有作为个人的判断才能真正的影响到每一个行为。也就是说，由每一个行政人员个人作出的道德判断，每日每时地对自己的以及一切作为行政人员的交往对象的行为的评价，并通过这种评价校正自己的行为和改正他人的行为。我们强调行政人员个人道德判断的理性特征，主要指这种判断是建立在运用自觉建立起来的道德概念和被行政道德化了的知识对行政行为进行分析、鉴别、评价和选择的心理过程。
理性的判断是为了激发和诱导某些感性因素的出现，把个人感性因素对个人行为的影响纳入到理性为其敷设的轨道上来。行政道德判断对行政行为的理性整合作用正是表现在：通过根据公共精神对他人或自己行为的评价，在行政人员那里造成道德体验，促使他形成道德观念、荣誉感和差耻意识，以合乎公共利益的道德行为为荣，以违背公共利益的不道德行为为耻。此时，行政人员在对外在理性即法律制度的接受上也会表现出极大的积极性，他会自觉地把外在规范变成个人行政行为的准则，把法律制度以及行政命令、岗位责任等外在的压力变成行政行为的动力，而个人的不道德欲望则在服务于公共利益的热情中消减，并最终被自己工作成就所实现的自我实现中消失，因而也就达到了自我超越。
自我超越是一种理想境界，是对行政行为的理性整合的终极目标。在奔向这一目标的过程中，行政人员所遇到的各种困难、障碍和消极诱惑，都对行政人员的道德意志进行考验。能否通过这种考验，就取决于道德判断的支持。只有在道德判断的基础上，才能作出是非善恶的取舍，确立和维持正确目标，自觉地组织自己的行动，抑制与达到正确目标相背的意图，加强与达到正确目标相应的行为。所以，道德判断为行政人员个人道德意志的产生和强化提供理性走向，使行政人员在行政行为中把克服困难、跨越障碍、抵御消极诱惑等感受为理所当然的事情，把公共利益要求看做“绝对命令”，从而在整个行政职业活动中实现“从心所欲不逾矩”的行政自由。
三、行政行为道德判断的机制
对行政行为的道德判断是分层的，因为行政组织是分层的，不同层级上的行政人员在适用标准上是存在着差异的。再者，对行政行为的道德判断如果不至于成为空想，就不能够把所有的行政人员都放置在同一个标准的判断中，行政人员的职业群体也必然适用“差异容许”的原则。所以，对行政行为的道德判断也应当有着一般标准和特殊标准。一般标准的同一性和特殊标准的多样性是有机统一的，它们构成了行政道德判断的指标体系。
如果加以形象的描述，行政道德判断的指标体系是一种“塔式”结构。行政人员群体的每一个成员都必须遵循的标准是一般标准，处于“塔”的基础。在“塔”的第二层，是由于行政人员岗位和层级不同而提出的特殊标准。处于“塔”的第三层的，是由于行政体系的发展、公共服务内容变化所提出的新的道德要求。处于塔的最高层的，是行政道德判断的理想指标，即行政道德的理想境界，是以行政人格的形成为其实现保证的。
作为一般标准的行政道德规范，直接来源于社会公德的要求，是在历史积淀中形成的社会道德要求。行政人员应是这些道德规范忠实的遵从者，这是一个起码的要求。因为，不具备这一起码的道德，行政人员就决不可能忠诚于公共事业，就会利用一切机会把手中的权力变成谋私的工具。这些起码的道德是对每一个行政人员的通用的判断标准，达不到这种道德水准，就不能够成为行政人员，即使已经成为行政人员，如果经不起建立在这一基础上的道德判断的审查，也应当被清除出行政人员的队伍，而不是在其成为滥用公共权力的罪犯之后，才将其清理出行政人员的队伍。所以，对于行政人员，需要建立起道德判断的机制，而且对于来自任何一个方面的道德指控，都要给予充分的注意。
在行政体系中，存在着岗位的区别，层级的差异，因而对不同岗位和不同层级上的行政人员的道德要求也是不同的，而且不同岗位和层级的性质对行政道德要求的侧重点也不同。比如，保密性较强的岗位，责任较重的岗位，对行政人员道德水准的状况就有着特殊的要求。行政人员所处的行政层级越高，对他的道德要求就越高。特殊的行政岗位上的行政人员和行政层级较高的行政人员需要接受基于特殊标准的道德判断。这种基于特殊标准的判断，是行政人员是否继续留用在某些特定岗位上和行政人员是否可以升迁、提拔的依据。
有道德的行政人员并不必然拥有行政道德的永桓性。比如，一个人曾是一个积极进取的行政人员，随着时间的推移，他的进取精神可能会蜕化，一个人始终有着忠诚于公共事业的愿望，但在具体操作中，他有可能把那些不利于公共事业的事情误认为是有益于公共事业的事。这就会使一些在原先的道德判断中合乎道德标准的行政人员经受不起新的道德审查。这说明，行政体系是发展着的，公共利益的结构是变动着的，公共行政的服务内容总是不同的，行政人员必须在这种发展变化之中对所要遵循的道德准则做出调整。对于行政人员的个体来说，我们也经常看到这种情况，某些人在职位变迁之后，表现出了严重的不适应，人们往往把这种不适应看做是能力的不适应。其实，有很多是属于道德的不适应，即没有把他所应拥有的道德标准调整到与新的职位相一致的水准上。在这种情况下，如果有一个制度化了的道德判断机制，是可以促使他迅速把自己调整到新的道德水准上的。
道德判断的终极目标，是生成行政人格。行政人格是对行政人员的特殊期望，是行政人员的道德理想。但是，它却不受行政岗位和层级差异的影响，任何岗位和任何层级上的行政人员，都可以在自我的道德修养和道德实践中，形成行政人格。有了这种人格，就是一个“完全的人”和崇高的行政人员。行政道德判断的目的在于发现拥有行政人格的行政人员，并为他在行政体系中发挥更大的作用创造条件。
可见，在行政改革方兴未艾的今天，行政体系的完善应当包含着行政道德判断机制的建立。如果我们能够把行政体制、行政组织结构的科学化与行政人员及其行政行为的道德化有机地结合起来，我们就告别了历史上行政发展的任何片面性，我们就拥有了一个健全的行政体系，从而走上了行政与社会同步、协调发展之路。