美国公务员管理制度特征及其启示
华晓晨
美国是国际上公认的公务员管理制度比较完善的国家，了解美国公务员管理制度的特征对完善我国公务员管理制度有着积极的意义。
美国公务员管理情况
美国是联邦制国家。联邦之下设州下设郡，郡下设市。州和郡都有较强的独立性。美国的公务员有联邦公务员和地方公务员之分。各州公务员管理也都依照所在州的法律规定，因而不完全一致，既使同一州的公务员管理，由于"郡"都有较强的独立性，也呈现出各自不同的特点并不完全一致。美国公务员的组成也与我国有很大的不同，不仅包括政府官员，还包括警察、消防人员、医护人员以及保健人员、清洁工、水电工乃至餐厅服务员等。如阿那咖达郡的公务员共有15000人，郡政府一级有公务员4200人，包括从事公共卫生、公共教育的人员等。其他都是乡镇从事公共服务的人员，甚至包括高速公路的维护人员。尽管公务员的类别千差万别，但我们仍可找出其管理制度中一些具有共性的基本特征。
1.公务员录用情况。无论是联邦政府还是地方政府，除少数政治任命官员(即由当选总统或者当选州长任命的政府组成人员)和不需要技能的岗位的公务员(如清洁工)以外其他公务员都必须通过公务员录用考试，而且只能在考试成绩前三名的考生中经面试择优录用，严格实行凡进必考原则。据纽约州人事局官员介绍，该州州一级公务员有3800个职位，其中有2800个职位需要经考试录用。阿那咖达郡人事局长在谈到考试录用问题时说：“人事部门必须保证每一个职位的设立及其录用的人员都符合法律的规定。”
美国公务员录用考试的权限依照法律规定：联邦公务员录用考试由联邦政府人事部门执行；地方公务员录用考试由州政府人事局执行；郡以下政府及其人事部门没有录用考试的权力，但必须协助州政府人事局完成录用考试的工作要求。
美国公务员录用考试工作遵循公开、公平的原则。纽约州人事局招录处的负责官员介绍说，招录工作是公开的，事前要有详细的计划，要将录用的职位情况、人员数量、基本条件、工资待遇等信息通过网络、电视、报刊等媒体向社会发布。报考人员主要通过互联网报名并填写简历和有关材料。值得指出的是，对报考者的资格审查，州招录部门需要将报考人的材料报送联邦调查局进行审查，看有元犯罪记录以确定报考人是否符合报考资格。公务员招考不允许种族歧视，也不允许歧视残疾人，只要他们能做的工作就应一视同仁。据纽约州人事局统计，每年报考公务员的考生，约二分之一是没有工作经验的各类学校的应届毕业生。报名人数与提供职位之比变化较大，有时为1:2-3，有时为l:30-40，热门职位有时高达1:1000。可见，公务员职业在美国也颇有吸引力。阿那咖达郡人事局长解释这种现象时说，公务员工资在美国社会并不算高，但职业稳定，社会保险水平和社会福利水平与其他行业相比具有很大优势。因此，对年轻人还是有吸引力的。
美国的公务员录用考试，考生的试卷都由计算机打分。因此，托人情走后门的事情很难发生，社会总体评价较高。美国公务员提升职务也必须参加并通过升职考试才能实现，考试不合格者不能升职。
2. 职位分类与职位说明书情况。职位分类起源于美国，是美国公务员管理的基础。美国联邦公务员和加盟州的公务员都实行职位分类制度，但州与州、州与联邦的分类标准不完全一致，据有关资料记载，美国联邦公务员在二十世纪六十年代共22个职组439个职系，至今没有太大的变化。美国纽约州人事局官员介绍说，纽约州职位分类依据的标准是职位工作性质、工作特点和管理需要。全州公务员职位共分50个职系，有1300个分类职位。职位分类最大的要求是对每一个职位进行职位描述写好职位说明书，以确定每一个职位的内涵。这种职位描述要准确地反映职位的行为要求和任务。为了完成好职位描述的工作，州政府有 30 个人负责职位描述工作。全州有 170 个部门，每个部门都有人员负责职位描述工作。
3. 工资管理情况。美国公务员工资管理的基本原则有四条：一是实行同工同酬，不论性别、种族、信仰、年龄，只要做相同的工作就应取得相同的报酬；二是要保持工资与职称或者职等的相应关系；三是要维持公务员工资与市场中同类人员工资的大体持平；四是公务员工资要能够随经济发展和物价的变动而相应调整。纽约州公务员工资共设有38个等级，每个人的工资都是通过工会与州政府协商达成的。具体到不同的职系，工资等级有所不同。如护士工资等级有14级，他们不论在城市还是在乡镇工作，其工资水平都相同。美国纽约州公务员在参加工作的前7年，其工资等级每年自动晋升一级。以后则要根据考核结果和具体法规规定来办，通常只要考核合格每三年晋升一级。但绩效表现不好，考核不合格就不能增长工资。据有关报告显示，美国公务员最低年薪一般在3万美元左右，高的在10万美元以上，郡人事部门的主要负责官员年薪一般在15一16万美元左右。公务员的待遇包括：工资、养老保险、医疗保险、教育培训、通讯、度假等诸多方面，其待遇的优厚程度与公务员的工作水平及工作时间长短有直接关系。
4.奖励情况。按照法律规定，美国纽约州公务员“不参加工会的管理人员每年可以根据其工作表现给予一次性奖励，最高数额为不超过本人年工资的3%。”其他公务员一律没有现金和物质奖励，但表现优秀的公务员如果符合晋级或者晋升职务的条件，可以提前1年晋升。纽约州人事部门官员介绍，虽然法律上有这样的规定，但晋升职务还必须要有职务空缺，否则不能进行职务晋升。美国纽约州公务员管理之所以没有奖励(其他州据介绍大体如此)，是因为人们普遍认为公务员履行好职责，完成好任务是法律规定的，也是天经地义的，公务员只有做好工作才能领取工资。因此，不应该再额外给予奖励。
5.考核与惩戒情况。公务员的考核工作是美国公务员管理最薄弱的环节。美国公务员考核流于形式是众所周知的，纽约州和郡两级人事部门的官员都坦言，对年度考核工作不重视，也没有什么指标，考核完全由上级评价，一般都能合格。纽约州和郡公务员管理部门不重视考核的原因在于：按照现行制度规定处理不合格公务员难。如一个部门某个公务员表现不好或不称职，要给予几个月的改正时间，并找其谈话指出问题，进行非正式帮助。如没有效果，要发一书面函给其本人，促其改正，这叫正式帮助，仍不起作用，就要降职使用。但被帮助者可以有救济渠道维护自己的工作权利。他可以上诉打官司，还有工会为他谈判，所在部门要出具足以说明问题的证据才能打赢官司。郡人事部门官员介绍说：“单位为处理不合格公务员打了半年甚至一年官司，最后反而败诉的案例并不少。”
美国处理不合格公务员难，直接导致其考核管理形同虚设。但并不是完全不处理。阿那咖达郡人事局长在介绍考核管理时说：“上级觉得下级工作不利就，给一些培训，如果还不行就会给处分。该州每年约有200名公务员受到处分，但多是警告、取消假期之类的轻微处分。”
6. 退休情况。美国纽约州和郡公务员除法官外都没有退休的年龄规定。造成这种情况的原因在于：联邦颁布有《禁止歧视老年人就业法》。美国在事实上成为了没有强制退休年龄的国家。该州退休人员的基本退休金的计发办法为：工龄满37年半为原工资额的75%，不足年限的相应减少。据了解，工龄每少一年减少1%。
7. 公务员培训情况。美国纽约州和郡公务员培训工作主要在具有技术性质的公务员中开展，培训内容以专业技术为主。对全体公务员进行的免费培训只有计算机操作培训，参加其他培训均需个人支付一定费用。
8. 佐治亚州等三个加盟州公务员制度改良的情况。进入 21 世纪后，美国佐治亚州、德克萨斯州、佛罗里达州开始了公务员制度的改良运动，3个州都废除了实际存在的公务员终身制，实行公务员聘任制，引起了国际上的广泛关注。我们应当持续关注美国3个州公务员制度改良活动的进展及其产生的影响，分析其动因及成就以为我用。
启示与建议
尽管美国的公务员管理制度比较完善，但也面临着很多需要解决的现实问题，并非尽善尽美。譬如，美国政治任命官员随当选领导人而进退不稳定问题，业务类公务员中专才与通才相互调用存在制度性障碍问题，年度考核大多流于形式很难达到考核目的的问题，业务类公务员管理存在着较为普遍的能上不能下的问题等等不一而足。尽管如此，我们仍可从美国两个制度的发展过程中得到一些有益的启示。
1、法制完备，用制度管人管事。美国公务员依法管理的理念深入人心，无论是联邦还是州、郡都制定有公务员管理总法性质的《文官法》或者《文官制度法》，并依据该性质法规制定有公务员管理各环节的相互配套的单项法规，如职位分类、考试录用、工资福利、考核晋升、纪律处分、权益保障、申诉控告、司法救济等，为公务员各项管理提供了法制依据。美国公务员管理立法的突出特点是既重视实体法又重视程序法，为管理的具体行为立规立据，可操作性强。如美国职位分类法将公务员职位划分为职门、职组、职系、职位、职等，还要为每一个职位进行职位责任与行为的描述。美国这种过于细化的繁琐立法行为有其深刻的历史文化背景，不可能完全适合我国公务员的管理，不宜照搬。但其管理立法完备，重视程序法，最大程度排除人为干扰的做法与我国依法治国方略的要求是一致的。因此，我国在制定公务员法配套法规时要加大对程序法的重视，突出可操作性减少人为因素干扰。
2、分类培训，童在提高工作能力。2000年以来，美国的公务员培训发生了较大变化。联邦公务员和地方公务员的培训工作由通用型的管理培训，发展为根据工作特点和绩效要求进行分类培训。美国联邦行政学院进行的普通的要求统一的培训基本被停止。美国纽约州地方公务员培训工作，为增强公务员培训效果，提高培训效益，除每年计算机操作培训免费外，其他分类业务技能培训，公务员自身也要付一部分费用。美国公务员培训工作的改革有效适应了21世纪美国知识经济发展对公务员职业技能变化的要求，也有效消除了不认真学习、浪费纳税人钱财的消极现象。我国公务员培训长期存在针对性不强、分类业务培训差、在职培训不规范、培训效果不佳的状况，美国公务员培训工作改革的做法有很多值得学习之处。
3 、完善公务员音升机制，广纳良才。美国各级业务类公务员的任用实行公开考试晋升必考。当出现职位空缺时政府会通过各种媒体发布招考公告，机关内部人员和社会符合资格条件的人员都可报名应考，并依据考试成绩取得平等的任用机会。晋升考试为优秀人才的脱颖而出提供了渠道，也扩展了政府选择优秀人才的视野。我国公务员的晋升任用基本上实行系统内考核竞争形式，由于考核中存在的不公正人为因素影响和过多的人际关系渗透，考核结果的真实度不高。同时，内部竞争的封闭环境不仅排斥了大量优秀人才，也容易形成矮子堆里拔将军的现象。因此，美国各级业务类公务员的公开考试择优任用的做法可资借鉴。建议我国司局以下大部分公务员职位都可以试行公开考试与考核晋升的办法。一是空缺职位要向社会广而告之，凡符合条件的人员均可报考；二是同等条件与成绩原具有公务员身份者优先任用；三是设置一定的试用期，以检验任用人员是否完全胜任职位要求。( 作者单位 : 中国人事科学研究院 )
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