反垄断法的立法目的取决于所在国的经济政策，产业结构安排及其他国情要素，因此，对中国反垄断法立法目的的研究要作到立足于中国国情，与中国的经济政策和目标相结合。当然，可以选，也应该选与中国国情有相似之处的国际经验为参考。反垄断法的立法目的是一切反垄断政策的根本出发点，反垄断法立法目的之确立对于反垄断立法工作来说具有纲举目张的效果。若是反垄断法的立法目的非常的清楚，中国的反垄断法也许就不会“千呼万唤总不出”了。另外，反垄断立法重要，但建立能够保证反垄断法有效实施的执法体制实际上更为重要。徒法不足以自行，反垄断法本身不能创造一个公正和自由的市场环境，而是必须借助与一个独立、高效、权威的反垄断执法机构。如果没有这样一个机构，反垄断法不过是一纸空文。同时，这样一个机构的设置与反垄断法的立法目的又是密不可分的。因为，执法机构的设置旨在追求立法目的的实现，有什么样的任务就应该有与之相适应的主体去完成，即使命决定身份。若是不从这方面考虑执法机构的设置，这个执法机构即便诞生必也是先天不足或失败的。从这个意义上说，研究反垄断法的立法目的同执法机构是分不开的。
一、 中西反垄断立法目的比较
竞争是市场经济最基本的运行机制，是用以配置资源的基本手段，世界各国的反垄断法在维护各自的市场秩序的经济法律体系中都居于基础性地位，被高度重视；美国是实行自由的资本主义市场经济国家，也是颁布反垄断法规制市场行为最早的国家，尤其在大陆法系国家，反垄断法被公认为重要的经济法的部门法，被常作为市场经济条件下国家干预和调控经济的重要工具。因而反垄断法的许多规则在维护市场经济秩序的功能上具有普适性。但是，中国与其他国家毕竟实行不同性质的市场经济体制，反垄断法的目的是有不同的。
实行资本主义市场经济且较为发达的国家，反垄断法的任务是基于克服市场经济的固有缺陷，即市场调节经济在配置资源过程中天生存在的垄断、限制竞争等。一方面，垄断本身妨碍市场的自由与公平竞争；另一方面，追求垄断利润又是资本主义必不可少的对内对外的剥削目标。因而，垄断资产阶级必然要在垄断与市场之间找到一个最佳平衡点，实现垄断利润最大化和社会经济可持续发展的双重任务，这便是资本主义竞争法的本质与任务所在。然而，西方资本主义国家，他们将法律与国家利益结合得相当紧密，在反垄断立法和判例确立与援引及解释行为中具有两面性。面对国内市场秩序，一般严格地扬起反垄断法大旗，对垄断行为予以规制，尽管有时难免侵害了个别垄断资产阶级集团的利益，但为了确保市场竞争秩序和兼顾各类相关竞争主体利益，反垄断法的实施应当说是到位的。但是，在以西方国家倡导的经济全球化过程中，他们却要求其他国家市场开放，同时在国内奉行贸易保护主义。对于国际竞争而言，西方垄断资产阶级并不坚持社会整体利益与实质上的平等竞争的经济法理念，而是推行并强调形式上的公平竞争（实质上坚持以民商法规范为主导的法律秩序），并在实践中通过组建跨国公司和拥有雄厚竞争力的企业集团与发展中国家的弱势群体在所谓的公平竞争原则下进行交易。因此 ，西方资本主义国家在应对国内外垄断与限制竞争行为的处理过程中，其运用反垄断执法与司法的两面性，协调和维护本国经济利益以及提高国际竞争力方面实际上恰到好处。
相反地，中国竞争法的起源与任务不象西方国家，后者是从自由竞争发展到极端出现了垄断，垄断进而威胁资本主义生产方式正常运行及一系列外部条件的刺激下，对垄断行为的法律规则是被迫采取的防治措施。比较而言，中国的竞争法是在不断打破计划经济体制下出现的不正当竞争行为逐步展开的，尤其是在走向市场经济过程中不断打破国家垄断，�且在现实中存在大量非法的行政垄断局面的情况下，反垄断立法的目的既要克服行政垄断，又要规制正在日益凸现的经济垄断，与此同时，由于发达国家在推行反垄断法上体现的两面性，势必将给日益开放的中国市场带来垄断威胁，我们不得不利用自身的反垄断法体系实现防御外来垄断的目的。应该说，中国的反垄断法根本目的是为了使社会主义市场经济能健康、稳定、协调发展，同时兼顾市场与计划调节，保证两种调节手段充分实现，维护社会整体利益和国家的经济安全。这是中国反垄断法的真正目的所在。
二、 中国反垄断法竞争政策之分析
探索和确立中国反垄断法的政策目标，必须立足於反垄断法从属于经济法的部门法性质并运用经济法的基本理论进行厘定。经济法根源于国家对经济的自觉调控与参与，其要义不在如民法般抽象地设定和保障某种权利机制，而需对万变之经济生活及时回应，它的任务是实现一定经济体制和经济政策的要求，从而获得比其他任何法律部门更为显著性的政策性特征。中国在90年代初期，经济发展水平不高、市场发育程度低、企业集团化与专业化程度低，普遍认为中国自然不完全具备出台反垄断法的条件，如果对企业规模的过分限制，无法参与国际市场竞争，因而将反垄断立法暂时搁置并一直作为制约反垄断法出台的重要因素。实际这种考虑，人们潜意识里忽视了反垄断法的竞争政策目标。尽管反垄断法偏重于保护竞争性的市场结构，基于优化结构、扩大规模经济和增强国际竞争力的考虑，竞争法的效率原则相对公平原则而言则被优先关注，但制定反垄断法的必要性体现在垄断现象的存在而不完全取决于经济发展水平的高低。规模经济追求的是经济效率，但企业的优化规模应是在竞争中自然形成的，而不应是在政府的强制干预下被动地兼并、联合和扩张，规模经济应被认为是竞争力作用之结果，而非形成竞争力之原因。因此，根据现阶段中国经济发展政策目标，我们应当保护合法的规模经济，同时反垄断法又要严格地规制日益凸现的垄断与限制竞争行为（中国当前一些企业通过联合或者行政手段组建企业集团，垄断性的市场结构已出现；外资企业的非法并购和垄断国内市场已开始冒现；企业走向联合限制竞争的现象已不鲜见）。而从世界范围来看，现代反垄断法的基本理念普遍是建立在“有效竞争理论”的逻辑之上①，如果没有有效竞争，规模经济所带来的效率极可能为垄断之弊端所抵销，不言而喻，实现规模经济的产业政策目标与推行中小企业联合，建立有效竞争是不可分开的。上述正反两方面情况向我们昭示，从立法层面而言，中国反垄断法所体现的竞争政策目标应是现实的，其所追求的是具有一定规模经济与竞争活力的兼容即有效竞争。
三、 立法目的对执法机构的影响
1．反垄断执法的指导原则。竞争政策目标的确立不仅反映反垄断立法的基本指导思想，同时也可以推出反垄断执法与司法的具体指导原则。在反垄断法的执行中，可以利用政策目标指南，根据经济发展情势，确立实际适用反垄断法的重心，从而将全面规制垄断的严厉和实际适用时的宽济结合起来，而不会发生影响规模经济形成和发展的制约。如内容大同小异的反垄断法，在美国被执行力度就比在日、韩等国要严厉得多；而在美国不同时期对反垄断法的执行力度也不一样，美国在五、六十年代，风行保护中小企业的意识和政策，反垄断法的执行非常严格，但在七、八十年代才逐渐放弃了对垄断状态的规制而转向对垄断行为的规制，因为追求企业的规模效率是提高国际竞争力的重要途径，也是竞争效率之所在，尤其从70年代末以来，一些提倡“法律与经济”运动的学者们就反垄断法的目的提出了一个不同的观点。与传统观点不同，他们认为，反垄断法的目的是比较窄的，仅仅应当参考经济理论。这种观点的片面性暂且不论②，不过它的提出至少可以旁证出美国的反垄断执法已由“结构主义分析方法”转向“准结构主义”，主要规制滥用优势的垄断行为。因此，鉴於中国普遍存在企业市场规模偏下，中国立法应当淡化对垄断状态的规制，转向主要对垄断行为的规制，鼓励企业向规模化方向发展，提高企业的国际竞争力。
2．美欧反垄断法执法机构给中国的启示。《谢尔曼法》从颁布以来，美国反垄断法执法机构的基本框架从未发生显著的改变。1914年设立了联邦贸易委员会。但法院仍然是最终的裁决者。由于种种原因，法院仍然适用普通的民事诉讼程序，而不是与竞争及反垄断相关的特殊的程序法。司法部仍然是重要的执法机构。不过这一套法律制度的实际运作却发生了根本的变化。这种变化不是反垄断法本身发生变化而引起的，变化发生在法院的一般调查程序上。最重要的变化是40年代以来扩大了对当事人的调查权，原则上，任何一方当事人都有权要求提供那些涉及到被法院采纳为证据的事实的信息。这和大多数国家的做法是不同的。通常国家只有法院才能要求提供信息，并且这种信息必须有可能是法院要采纳的证据才可以。这种差别应该说对于反垄断的执法机构是有比较大意义的，因为它往往会得到在通常国家所不能得到却对裁决有重大意义的大量信息。同时，这也影响了法官判断事实的方式，减少和避免了在认定法律事实上的机械和片面。不过，这也往往会使诉讼费用变的更为高昂，程序更为复杂。美国的经验对中国的反垄断法的执行是有其独特价值的。美国法院是从许多角度看待复杂的问题，因此研究美国的判例及其原理可以领悟许多特殊问题及其理论的发展方向，毕竟美国反垄断法的历史比其他任何一个国家都长，而且经过了反复的实践，一些无效的制度已经被抛弃，从而产生了一些值得其他国家移植的先进制度和执法途径。当中国法院及执法人员把来自美国的原理运用于实际时，美国的判例法就具有特殊的价值。近年来美国关于“法律与经济”的学术研究详细分析了特定的协议及行为对经济的影响，这对于中国反垄断法实际执行是具有很大价值的。但是如本文第一部分论及美国反垄断立法时的国情③，特别是立法的目的与中国相差甚大，因此在执法机构的借鉴上美国的经验对中国来说作用也是有限的。
欧洲确立的立法目的和美国不同，笔者认为在执法机构定位上对中国反垄断法是具有直接借鉴的意义的，析之如下：
首先，中国和欧洲反垄断法的目的都具有多元性。欧洲的反垄断法规定了广泛的目的，而且在同一个时期包含好几个目的。而中国未来将出台的反垄断法一定也会被期以承担多个任务。从这点看，欧洲的经验比近年来美国的经验更符合中国的国情些。④
其次，中国和欧洲在具体的反垄断法目的上有着相似性。以维护统一市场这个主要立法目的为例，在目前中国维护统一市场的一个重要举措就是消除行政性垄断，减少政府对经济活动的管制，行政行为对市场主体自由决策的干预是严重违背反垄断法竞争政策之目标的。在欧洲，减少政府对市场干预的思想实际上常常成为发展其反垄断立法的动力。反垄断法被用于制止单一大企业后企业集团对市场的扭曲，尤其当这些企业得到了政策援助后政策保护时，这个目的和中国反垄断法希望改变中国现存的严重的地区性行政垄断的现象是基本一致的。其他如反垄断法在争取广大群众对市场活动的支持即反垄断法之公共目的及通过反垄断的执行实现促进经济增长的目的对于中国和欧洲都是性质同一的。在此不再冗述。
第三，中国和欧洲在反垄断执法机构设置上出发点是非常相似的。欧洲设置行政控制机构。在欧洲，发展反垄断法的力量往往是拥有较高职位或者有着广泛政治权力的行政官员，他们同时有着广泛的管理经济的权力。因此，在建立反垄断法的执法机构时，就产生依赖行政机构的强烈愿望。行政领导们提供了重要的（也许是比不可少的）政治支持。这种行政控制模式还具有其他的优点，它能通过较低的成本和精力来实施法律，因为这样的执行机构设置可以使其工作人员的工作方式较之他们以前的工作类型没有发生大的改变，他们可以方便快捷的担负起新的使命。中国反垄断法执行机构的设置背景与欧洲是相似的：行政机关对经济发展有广泛的影响力。因此，想通过建立以法院为中心的美国模式以彻底和及时的消除行政管制在政治上可能难度是比较大的。由于中国的行政机构有权威，有地位，行政机关在政治体制中处于核心的地位，可以想象，当某个机构的设置与其利益冲突的话，它就回产生出反面的力量出来，而这种力量往往是巨大的。
第四，中国和欧洲的法律文化基础的相似性决定了欧洲反垄断法执法机构设置对中国的借鉴价值。中国的法律文化可以很大程度的体现在对成文法的解释上。法律条文加上行政的、政策的以及司法的的解释就构成了法律运作的框架。在欧洲大陆的法律制度中，通常也是如此。尽管一些欧洲国家司法和法理上的解释比中国发挥的作用要大，但是一成文法为中心和由此引出的教育、理念及机构设置，仍然代表了欧洲基本的法律运作机制。在这种情况下，我们不难认定中国和欧洲反垄断法执法机构的所依托生存的法律环境是相似的，这也肯定会影响到它们主体上的相似程度。
四、 结语
中国的反垄断走过了一条漫长的道路。从80年代后期，国家就酝酿将反垄断法作为一项法律来颁布，但是10多年过去了，反垄断法还迟迟未出台。市场是无情的，生长在温室里的垄断行业的企业终将面对市场无情的竞争，面对WTO后大批涌入国门的“狼”，如何与“狼”共舞，是我们每一个企业所面临的难题。因此，反垄断已成为垄断行业以及政府所面临的一个迫切问题。根据这样的立法目的，中国反垄断法应当创设一个的专门执法机构。在审理反垄断案件中具有高度的权威性和独立的裁决权，不仅可以制定国家的竞争政策，也有权参与制定其他方面的产业政策或经济政策。反垄断执法机构为了履行其反限制竞争行为、维护市场竞争秩序和市场经济活力的职责，就必须拥有相应的权力。中国反垄断法的执法机构应拥有调查检查权、审核批准权、行政处罚权、行政强制措施权、行政裁决权、规章制定权，应是一个统一的、相对独立的执法机关。
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