1927年初，中国局势处于急剧变动之中。国民革命军的北伐势如破竹，共产党领导的工农运动蓬勃发展，北洋军阀统治摇摇欲坠，帝国主义在华权益陷入危机之中。受到英美支持的蒋介石4月12日在上海发动反革命政变后，南京政府和武汉政府军队继续北上，逼近张作霖盘踞的地区。面对这种局势，日本急待制定出新的对华政策。
1927年4月20日在日本国内成立了田中义一政友会内阁。田中首相兼任外相，森恪任外务省政务次官，实际主持外务省。这届内阁主张对华施行“强硬外交”、“积极外交”。田中义一在4月22日的施政方针演说中宣称，中国共产党的活动直接影响到日本，日本负有维护东亚全局的责任，对中国的局势绝不能置之不理。为制定和贯彻积极侵略中国的政策，特别是对中国东北的政策，田中内阁召集了东方会议。森恪事前与军部少壮派军官铃木贞一、日本驻奉天总领事吉田茂等人商议，确定“把满洲从中国本土分割出去，成为另一个地区，使日本的政治势力进入这块土地”的方针，并决定给这一方针包上糖衣。
1927年6月27日至7月7日，东方会议在东京外相官邸举行。参加会议的人员有田中义一首相、政务次官森恪、事务次官出渊胜次、亚细亚局长木村锐市、驻华公使芳泽谦吉、驻奉天总领事吉田茂、关东军司令官武藤信义以及政府其他有关阁员和陆海军方面的要人等。田中义一首先致开幕词，阐明会议宗旨，接着驻华机构代表报告情况，提出意见，然后进行讨论。会议共召开5次全体会议，其余为小型秘密会议。会议参加者在积极侵略中国问题上意见一致，但就具体做法存在分歧，提出三种方案：吉田茂对张作霖不满，认为东北的实力人物不只张一个人，实际上主张通过换马，进一步扩大日本在东北的帝国主义权益；关东军不仅同意排斥张作霖，而且主张“用武力一举解决满蒙问题”，把东北变为日本的完全的殖民地；田中主张继续扶植张作霖，以承认日本与东北的“特殊关系”为条件支持蒋介石，在保持与英美协调的同时取得对中国特别是东北的支配地位。7月7日，田中综合了各种方案，发表了《对华政策纲领》作为总结。该纲领共8条，主要有以下内容：要求中国政府依靠“稳健分子之自觉的国民正当要求”，对“不逞之徒进行镇压及维持秩序”；决定当帝国在华的权利、利益和侨民生命财产受到非法侵害时，将根据需要“断然采取自卫措施”；声称“满蒙，特别是东三省地方，由于在国防上和国民生存上”对日本“有着重大利害关系”，所以日本对这一地区持有“特殊考虑”和“责任”，支持尊重日本“在满蒙的特殊地位、并能认真探讨稳定该地区政局办法的东三省实力派”，“万一战乱波及满蒙”时，日本不论其“来自何方，均将加以防卫”。