一、我国政府预算编制方面存在的主要问题及其影响
（－）法律关于预算草案编制的一些规定不科学，影响预算编制的质量。
1．我国《预算法》规定预算年度从1月1日起到12月31日止，但《预算法实施条例》又规定预算年度开始的1月份才要求省、市、自治区政府财政部门汇总上报本级总预算草案，预算经人大审批通过的时间一般都是在3月中。下旬，从理论上讲，经过人大审批通过的预算案才具有法律效力。但在我国目前的情况下，预算年度开始后，预算还处在编制和审批中，待预算获得正式批准后，预算执行差不多已过去三、四个月，在有些地方已过去半年。财政在较长时间里的无预算运行，形成先执行、后编制、再审批的局面，使预算从立法上缺乏应有的严肃性和权威性，客观上限制了预算的法律约束力。一旦预算执行中出现问题，就缺乏追究有关人员责任的法律依据。虽然预算法规定“各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”，但这一规定本身，使编制出的预算案的1一3月的内容失去了应有的约束力和意义，与此同时，在此期间政府预算对实际预算收支的指导作用是缺位的。
2．“法与法打架”的现象较为普遍。一些法律、法规对预算规定了“法定支出”任务，如农业法、教育法等都规定预算对这些部门的投入应达到财政收入的某一比例标准，这些规定对于《预算法》的规定和财政的承受能力考虑较少，给预算的编制造成了一定难度，影响了预算的整体性、统一性。据调查，上级各项法律、政策、配套等新增支出，在有些地方是当年可用财力增加额的200％以上。在一些省每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上。财政部门对这些财政支出需求，没有办法安排，处于两难境地。若执行《预算法》，坚持收支平衡，无法满足一些部门的法律、政策规定的支出要求；若执行其他法律、政策，收支平衡又不能保证，《预算法》的要求不能落实。
（二）编制内容不够科学，不利于预算的执行和监督。
1．预算编制内容粗糙。
预算编制内容细化是预算管理的基础。然而，一方面，我国的预算收支科目的设计不合理，预算收支科目十分粗糙。目前，我国的预算收支表中，类级科目只有100多条，而且是在单式预算的基础上演化而来，其科目不能适应复式预算的编制需要，例如“基本建设支出”和“企业亏损补贴”两个科目，在编制复式预算时采取一分为二的方式，冠之以“生产性”和“非生产性”的定语分别用于两部分预算中，显然不能满足预算编制的需要。另一方面，收支科目的粗糙，造成我国财政部门编制的预算草案太粗略，项目不细，预算报表所列科目组次太少，所列内容太粗，透明度太低。而且，大多数地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，还有很多地区编制的预算连“类”级也列不全，只列20来个大类，更没有“款”、“项”、“目”的具体内容；有的地方财政部门编制的预算内容虽稍细一些，但也只到“款”级科目，没有具体的“项”和“目”，甚至许多资金不作预算，随用随批，“暗箱操作”，起不到预算的作用。由于预算编制得过于简单。笼统，透明度低，其内容是否科学、合理难以审查监督，审计也没有依据，造成人大代表审议时对预算内容了解模糊，看不明白，也就无法提出切实可行的修改建议；这种粗糙的预算到了执行环节，也无法严格执行，预算资金可以在各个细目之间随意流用，预算执行的弹性大，无法追究责任，因而也就谈不上缺乏约束力。编制方面的粗糙，是造成我国预算对支出控制力弱化的重要根源。
2．内容不完整。
在我国，政府的财政收入分为预算内和预算外两块，各级财政部门编制的预算案一般仅反映预算内资金的分配情况，而对于数额庞大的预算外资金不予反映，这样，政府手中的财政资金只有一部分在预算中得以反映，编制的预算从内容上看是不完整的。由于政府预算内容不完整，导致大量财政资金游离于人大的监督之外，狭窄的预算收支范围既弱化了应有的预算监督，亦削弱了政府预算的宏观调控能力。
（三）预算的编制形式不符合《预算法》的规定，影响预算的规范性和《预算法》的严肃性。
按照预算法的规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”，并且 1995年在《预算法实施条例》中明确规定“政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。预算法之所以规定按复式预算编制预算，是因为复式预算有利于体现政府的社会管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，较之单式预算，它能够反映不同性质的预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度，并采取不同的办法管理性质不同的预算资金，从而更加有效地管理预算资金。预算法颁布以来，中央政府虽然从1992年开始编制复式预算，但具体形式一直处于多变状态之中。从1992—1996年编制的预算分为经常预算和建设预算；1997年以一般预算收支、基金预算收支取而代之；1998年至今又以一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支的形式编制。目前这种三部分预算收支在形式上既不同于单式预算，也不同于一般意义上的复式预算。很明显的一点，无论是将政府预算编成经常预算和建设预算，还是将政府预算概括为一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支，都与预算法和《预算法实施条例》的界定相距甚远。而且，按照常规，复式预算是依据性质的不同划分预算收支的，但一般预算收支和基金预算收支，却在性质上相互交叉，以致其区分的界限模糊不清。至于地方政府编制的预算，则更是与预算法过顶的形式相去甚远。
（四）预算收支的测算方法过于简单，缺乏科学论证，导致财政收支的测算结果与实际情况相去甚远。
我国多数地方沿用传统的“基数加增长”的办法测算预算收支，即在上年收支基数上加本年增、减因素，以此确定本年各项预算收支。在收入预算的编制上，往往存在较多的人为因素和长官意志，或者是国家已经确定了当年财政收人的增长比率，地方就是一个执行的问题。在支出预算编制上，细化项目、量化分析和科学论证做得还很不够。“基数法”实施的后果，使各预算单位对“基数”重视有余，而对资金使用效益却过问甚少，而且，也易于形成支出刚性，不利于预算支出总量与结构的调整。
（五）编制、审批时间仓促，造成代编预算盛行，预算脱离实际，审批流于形式。
从编制时间来看．法律规定预算编制时限是：11月10日国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下一年度1月10日前省级财政部门汇总本级总预算草案并报财政部门，其间仅有两个月的时间。尽管2000年开始，将下达编制下一年度预算草案的指标的时间提前到9月份，比以前提前了两个月，但在这4个月中，预算草案的编制需经历以下环节：各级政府层层下达指示部署；各级政府财政部门编制本级预算；各级政府财政部门汇总下一级总预算；各级政府审定；报上一级政府审核并听取意见。在这段时间中，预算编制的许多基础性工作难以完成，预算编制的一些政策性、技术性工作也很难做到细致调详。此外，根据预算法的规定，地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成，县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案。我国法律对各级人代会召开的时间没有规定，全国人代会一般在3月召开，省级人代会一般在1月或2月召开，省以下各级人代会召开的时间各地不同，但一般都在3月以后，由于市、县人代会尚未对预算进行审批，省级人代会只能将代编的预算报中央汇总。由于是代编预算，所以很难做到准确。这种预算安排上的先天不足，冲击了预算的正常执行。
从审批的时间来看，《预算法》规定各级财政部门应当在本级人大会议召开一个月前，将本级预算草案的主要内容提交人大专门委员会进行初审。在人大开会期间，通常也只有较短的时间用于审查预算案。而且，在实际工作中政府报送人大审批的主要是预算报告，所附的“预算草案”只是大类的数字。在人代会期间，虽然有预算委员会，常委会每年也安排一次会议审议预算执行情况，但由于内容很粗，科目不细，人大代表在审议预算报告时看到的只是20多个“类级”收支总数，而具体体现其使用的300多个“款级”、500多个“项级”的财政资金，则完全由政府主导支配，人大根本无法接触细致的数字，连一些部门究竟有多少编制、需要多少经费都无法知晓，因而也就无法对预算案进行实质性的审查，导致人大的审查流于形式。
二、改进我国政府预算编制的思路
上述问题的存在，在一定程度上造成财政资金的浪费性使用，也为一部分政府官员的腐败行为提供了有利之机，严重影响了政府预算的法律严肃性，必须加以克服和改进。
（一）完善《预算法》及相关法律和政策规定，加强有关法律、法规与《预算法》的衔接。协调。
1．修订《预算法》。
鉴于目前财政年度有较长时间无预算运行的状况，可考虑对财政年度进行调整，将预算年度由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差。具体来说可考
2006年中央部门预算编制的基本原则
为科学、合理地编制部门预算，中央部门在编制2006年部门预算过程中，应遵循以下原则：
一、合法性原则
部门预算的编制要符合《预算法》和国家其他法律、法规，充分体现国家有关方针、政策，并在法律赋予部门的职能范围内编制。具体来讲：一是收入要合法合规。组织基金收入要符合国家法律、法规的规定；行政事业性收费要按财政部、国家发改委和价格管理部门核定的收费项目和标准测算等。二是各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。支出预算要结合本部门的事业发展计划、职责和任务测算；对预算年度收支增减因素的预测要充分体现与国民经济和社会发展计划的一致性，要与经济增长速度相匹配；项目和投资支出方向要符合国家产业政策；支出的安排要体现厉行节约，反对浪费，勤俭办事的方针；人员经费支出要严格执行国家工资和社会保障的有关政策、规定及开支标准；日常公用经费支出要按国家、部门或单位规定的支出标准测算；部门预算需求不得超出法律赋予部门的职能。
二、真实性原则
部门预算收支的预测必须以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，对每一收支项目的数字指标应认真测算，力求各项收支数据真实准确。机构、编制、人员、资产等基础数据资料要按实际情况填报；各项收入预算要结合近几年实际取得的收入并考虑增收减收因素测算，不能随意夸大或隐瞒收入；支出要按规定的标准，结合近几年实际支出情况测算，不得随意虚增或虚列支出；各项收支要符合部门的实际情况，测算时要有真实可靠的依据，不能凭主观印象或人为提高开支标准编制预算。
三、完善性原则
部门预算编制要体现综合预算的思想。各种预算外资金要严格执行“收支两条线”管理，所有收入和支出全部纳入部门预算，改变预算内外资金“两张皮”的状况，取消收支挂钩的预算核定方法，对单位的预算内、外各项财政资金和其他收入，统一管理，统筹安排，统一编制综合财政预算。编制预算时，要将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入以及相应的支出作为一个有机整体进行管理，对各项收入、支出预算的编制做到不重不漏，不得在部门预算之外保留其他收支项目。
四、科学性原则
部门预算编制要具有科学性，具体主要体现在：（1）预算收入的预测和安排预算支出的方向要科学，要与国民经济社会发展状况相适应，要有利于促进国民经济协调健康、可持续发展；（2）预算编制的程序设置要科学，合理安排预算编制每个阶段的时间，既以充裕的时间保证预算编制的质量，出要注重提高预算编制的效率；（3）预算编制的方法要科学，预算的编制要制定科学规范的方法，测算的过程要有理有据；（4）预算的核定要科学，基本支出预算定额要依照科学的方法制定，项目支出预算编制中要对项目进行遴选，分轻重缓急排序，科学合理地选择项目。
五、稳妥性原则
部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算。收入预算要留有余地，没有把握的收入项目和数额，不要列入预算，以免收入不能实现时，造成收小于支；预算要先保证基本工资、离退休费和日常办公经费等基本支出，以免预算执行过程中不断调整预算。项目预算的编制要量力而行，有多少钱办多少事。
六、重点性原则
部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭，二要建设”的方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。根据重点性原则，要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。基本支出是维持部门正常运转所必须的开支，如：人员基本工资、国家规定的各种补贴津贴、离退休人员的离退休费、保证机构正常运行所必须的公用经费支出以及完成部门职责任务所必须的其他支出，因此要优先安排预算，不能留有缺口；项目支出根据财力情况，按轻重缓急，优先安排党中央、国务院交办的事项，符合国民经济和社会发展计划、符合国家财政宏观调控和产业政策的项目。
七、透明性原则
部门预算要体现公开、透明原则。对于单位的经常性支出，要通过建立科学的定员定额体系，以实现预算分配的标准化。对于部门为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的各类项目支出，要通过填报项目文本、建立项目库、科学论证，采用择优排序的方法确定必保项目和备选项目，结合当年的财力状况与财政支出重点，优先安排急需、可行的项目，从而减少预算分配中存在的主观随意性与“暗箱操作”使预算分配更加规范、透明。
八、绩效性原则
部门预算应建立绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。在项目申报阶段，要对申报项目进行充分的可行性论证，以保障项目确实必需、可行；在项目执行阶段，要建立严格的内部审核制度和重大项目建设成果报告制度，以对项目进程资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结，并将项目完成情况报中央部门，中央部门要项目完成情况汇总报财政部。中央部门和财政部要将项目完成情况和绩效考评结果分别记入中央部门项目库和财政部项目库，并作为财政部以后年度审批立项的参考依据，以强化对部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析，促使预算资金的安排由“重分配”向“重管理”转变。
参考资料：政府采购信息网