财政支出存在的主要问题
一、目前我国财政支出存在的主要问题
1.财政支出需求压力大，规模不断膨胀，收支矛盾加剧。
党的十一届三中全会以后，我国坚持以经济建设为中心，经济体制发生了巨大的变化，经济发展获得了较高的增长速度，财政收支体制也发生了较大的变化。同时，财政收支矛盾突出，财政赤字和债务规模表现出加速膨胀的态势。1979年至1995年的17年间，我国有15年出现赤字，累计赤字2814亿元，特别是在“八五”期间，财政赤字迅速扩大，达到1945亿元。国债规模也不断扩大，1980年为43亿元，1985年为89亿元，1990年为375亿元，到1996年已上升为1900多亿元。 虽然随着投资体制的改革，财政对国有企业的投资支出有所减少，但迅速发展的社会经济对财政支出的需求却在不断增加。具体表现在以下四个方面：一是随着企业改革的深化，国有企业大量富余人员的安排、再就业培训等都要财政予以支持；二是企业被推向市场后，要求政府为企业创造良好的外部环境，承担起社会保障的责任；三是地区贫富悬殊扩大，东西部差距拉大，财政的转移支付要加大力度，提高比例；四是我国要保持经济的持续增长，必须继续增加对教育、科技的投入；此外，在公共基础设施的建设方面，虽然这几年投入不少，但与我国经济迅速发展的要求仍有一定的差距，因此，不论是从理论上还是从实践上看，未来的经济发展都要求财政支出作出巨大贡献，但这些年来，财政收入不能随国民经济的增长而增长，财政收不抵支，收支缺口逐年扩大，这种状况如得不到遏制，其危害将是很大的。
2.财政支出结构不合理，“缺位”与“越位”同时存在，以致财政该管的没有管好或管不了，管了不该管的。
目前，我国财政支出结构的不合理具体表现在以下五个方面：一是国家财政投资支出不断下降，政府调控经济的能力日趋削弱。1981年我国财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重分别为20.5％和28.1％，1990年下降为10.1％和8.7％，到1995 年进一步降为7.7％和3.1％。财政投资比重的急速下降致使政府调控经济的能力逐渐削弱，无力增加对经济发展必需的基础设施、城市维护和企业改造的投入。二是财政补贴支出负担日益沉重。我国的财政补贴由价格补贴和企业亏损补贴两大类组成。80年代以来我国财政补贴快速增长，由1980年的250.14亿元增加到1990年的959.68亿元，年均递增14.4％，占同期财政支出的比重由18％上升到24.9％。目前，由于价格改革和国有企业改革的深入，一部分农副产品和日用工业品已由市场调节，财政补贴数额有所减少，由1991年的884.01亿元减少到1995年的692.66亿元，但财政补贴占财政支出的比重仍然不低，1995年为8.6％， 高于发达国家3％和发展中国家5％的平均水平。三是行政管理费支出不断增长，已大量挤占急需的公共支出项目。在政府财政支出总量占国民收入比重不断下降的情况下，包括公检法支出在内的行政管理费支出占国民收入的比重却不断增长。据统计，1980年我国财政支出占GDP的比重为27.18％，1995年下降为11.96％，财政支出总量1995年仅比1980年增长了4.55倍，而我国的行政管理费支出1980年只占财政支出的6.14％ ，1995年竟达14.59％，增长了137％；行政管理费支出总额1995年比1980年增长了12.19 倍。由于行政管理费支出是属于比较刚性的支出，迅速膨胀后，削减往往比较困难，这又给日后控制财政支出增长带来了非常棘手的问题。四是财政对农业的支出比重下降，制约了农业产业化的发展。农业是国民经济和社会发展的基础，当前我国农业正进入向产业化发展的重要阶段，急需加大财政投资力度。但是，近些年来，我国财政的农业支出占总支出的比重却连年下降，1992年为10.73％，1993年降至10.12％，1994年为9.9％，1995年进一步下降为9.67％， 农业发展的后劲严重不足。五是福利保障性支出明显不足，已在一定程度上延缓了我国市场化改革进程。计划经济体制下，我国一直由“企业办社会”，财政支出中没有真正意义上的社会保障支出，与之接近的抚恤救济支出占财政总支出的比重在1986—1995年间仅为1.7％， 而其它国家的福利支出占财政总支出的比重一般在20％—50％之间，社会保障支出不到位已经制约了我国市场化改革的进程。
3.财政支出管理方法落后，导致资金使用效益不高。
目前我们的财政支出管理方法基本上还是粗放型的，通常做法是根据前几年支出实际平均数，再加上因物价上涨和事业发展增长部分，编制预算单位的支出预算。这样存在很多弊端：一方面这种做法不仅造成了单位之间经费供应上的苦乐不均，而且导致支出中的不足和浪费。因为安排支出时采用基数加增长的办法，本身就以承认原有的支出格局为前提，各项支出往往是能增不能减，使已经变化的支出格局得不到及时调整，增强了财政支出刚性，特别是在当前的体制转轨中，一些单位的自给能力明显提高，创收规模逐渐增大，在这种情况下，继续沿用基数法，将加重财政负担。另一方面这种做法导致在预算确定之前，政府各部门及有关单位争投资、争项目；预算确定之后，财政部门按预算向政府各部门及有关单位拨款，由各个部门及有关单位自己安排使用。由于缺乏财政强有力的控制和监督，财政资金在具体使用过程中，存在着乱支、挪用、浪费等不良现象，资金使用效益不高；一些工程项目的支出由少数人决策，缺乏透明度，容易滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象，不利于廉政建设。
二、加强支出管理，振兴国家财政的对策建议
1.要根据政府职能的变化，重新界定政府的财政支出范围，划分各级政府的财政支出内容，控制好财政支出的规模。
政府财政支出是直接满足政府行使各种职能需要的，因而财政支出的规模和范围与政府承担的各种职责的变化具有内在联系，一般而言，政府承担的各种职责越少，财政支出的规模就越小，财政支出的范围就越窄；如果政府承担的职责越多，客观上要求财政支出的规模越大，财政支出的范围就越宽。我国政府的职责范围主要包括为社会有效地提供行政管理和国防、外交服务；提供不能进行商业性开发和经营的基础设施；提供教育、科学、社会保障等公共服务，进行宏观经济管理；调节国民收入在地区间、居民间的分配关系；制定市场经济运行的基本规范及其法规制度；负责生态平衡、环境保护、人口控制问题。因此，政府的财政支出范围要紧紧围绕政府履行上述职能的实际需要来安排，要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的公共性开支，传统的“国家包下来”的方式需要改变。同时，由于中央政府与地方政府的职能作用各有侧重，因此，还应将财政支出内容在中央与地方之间作适当的划分。这里很容易划分的是行政事业支出，基本上可按行政隶属关系划分，只要事权划分清楚，各级政府的支出职责也基本上是清楚的，而难以分清的是投资支出职责，它是事权划分和支出职责划分的关键。是否可考虑将全国性交通、邮电、大江大河水利设施、能源、原材料工业建设的投资，全国性重大基础科研事业的支出，全国性重要自然资源和环境保护设施的投资等，由中央财政侧重承担，而将区域性交通、邮电、农田水利、能源、原材料工业建设的支出，以及城市维护和基础设施建设支出，包括城市公用企业、交通、给排水公共设施、环境保护等方面的支出由地方财政侧重承担。只有这样，才能有效地控制财政支出的规模，财政才能既为社会提供合适的公共产品又适当支持经济建设，从而促进经济持续稳定发展。
2.要随着社会主义市场经济的发展，不断调整和优化财政支出结构。
首先，要继续保持经济建设支出在财政支出中所占的比重，改变过去那种“撒胡椒面”的做法，集中财力，确保国民经济的重点建设事业，包括国家的基础设施、基础产业，增强其对国民经济的支撑能力，用以带动整个经济的发展。同时财政还要着力支持一些高新技术产业，如电子信息、生物工程、新材料、核能、航空、航运等，用以带动产业结构的升级换代，发挥科技改造和发展国民经济基础产业和主导产业的作用；其次，要提高国家财政对农业的投入比重。当前最紧迫的是真正按《农业法》所要求的去做，即确保财政农业投入增长要高于同期财政收入增长，抑制财政农业投入比重下降的趋势，这是今后一个时期财政农业投资政策的基本取向。第三，财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。一方面应保证现有预算口径的教育支出稳定增长；另一方面应研究增设教育专项资金的新渠道，可以考虑开征教育税，取代现在的教育费附加，将中外各类企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，专款专用，使财政的教育支出具有更加可靠的收入来源。第四，要采取过硬措施控制行政支出的增长。必须根据精简、统一、效能的原则，积极推进政府机构改革。精简人员，核定经费，并严格执行预算定额，履行预算程序、控制不合理开支。同时，要按照市场经济规律的要求，重新界定事业单位的业务性质，对那些必须由国家兴办、财政供给的单位，应在优化资源配置的基础上，结合单位的收费和创收情况进行规范化管理，把一切收支统一纳入国家预算。第五，要尽快改革我国的财政补贴政策，大力压缩财政补贴支出。要把财政补贴既作为一个重要的经济调节手段，又作为一种有效的稳定杠杆来加以运用，特别是在经济体制转型期间，在社会保障制度有待建立健全的情况下，其稳定作用的发挥就显得尤为重要。当前，在尽快创造条件取消国有企业经营性亏损补贴的同时，消费性补贴政策的调整也格外引人注目。就其政策走势看，今后必须变过去的普惠制补贴为定向补贴；变面向一切消费者的补贴为只针对低收入者的实际困难，体现社会公平原则，有利
3.要强化财政支出管理，提高财政支出的使用效益。
（1）要引进市场竞争机制，借鉴发达国家政府采购的做法， 改革大额财政支出的管理办法。政府采购制度是西方发达国家公共支出管理中普遍采用的一种手段。政府采购，也称政府统一采购或公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动的需要，或为公众提供公共服务，以公开招标为主要方式，从国内、国外市场上为财政开支单位统一购买商品和劳务的行为。近年来，我国一些省份借鉴西方国家的经验，进行了政府采购的试点，收到了明显的成效，一是实行政府采购后，可以将政府的分散采购变为集体统一采购，从而形成规模采购，这样就有利于降低采购成本，节约财政资金；二是以公开招标的方式采购，可以增加政府采购的透明度；三是实行政府采购制度，可以提高采购商品和取得劳务的质量，避免“一对一”交易中的管理漏洞，减少资金使用中的腐败行为。
（2）要在预算编制中逐步推行零基预算法。 由于零基预算是以零为起点编制预算，摆脱了基数分配和不合理既成事实的束缚，在掌握大量关于扩展和缩减现存规划信息量的基础上，对降低或提高现有工作量的不同决策方案进行定量分析，然后重新编制未来年度的资金分配计划，因而有利于切实控制财政支出和提高资金使用效果。可以这样说，零基预算是我国政府公开支出管理逐步走向规范的良好开端。因此，我们要通过及时总结经验，在预算编制中逐步推广零基预算法。
（3）要硬化预算约束，建立效益评估系统。 首先要严格执行《预算法》，财政预算一经同级人大批准后，即具有法律效力，应严格按照预算执行，任何单位和个人不得以任何理由随意开增支口子，并接受同级人大的检查和监督。同时要树立新的社会成本—效益观念。其次要建立一套完整的效益评估系统。建立财政支出效益评估系统既是市场经济的客观需要，又是提高财政支出管理水平，实现财政支出管理科学、规范的迫切需要。按照效益财政理论，对各级预算支出定期进行客观公正的监督和综合考核，并与下年度预算挂钩，提高财政支出的营运效益。
参考资料：
http://www.e521.com/ckwk/caizheng/600005/1208165129.htm 投一票
[博士生]
lolita_2599 [博士生] 2008-12-19 下午03:05:00 58.213.5.* 举报
我国地方财政存在的问题及对策
地方财政是我国财政经济的重要组成部分，在我国具体包括省(直辖市)级、市(地区)级、县(市)级和乡(镇)级四级，保持地方财政的健康稳定发展，对于一国经济社会的发展具有极为重要的意义。1994年分税制改革在一定程度上取得了成功，但在地方财政这方面的改革并不彻底，留下了许多问题，尤其是近几年，受国民经济增长的不确定因素的影响，我国地方财政面临着许多困难和不利因素，对地方财政经济构成强大压力。
地方财政面临的问题
1. 地方财政级次过多。中国是世界上拥有地方政府级次、地方公共支出级次最多的国家。考察一下实行市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。比较典型的情况是三级架构或准三级架构(如联邦制的美国、澳大利亚和单一制的日本、法国)，但中国有四级地方政府：省、市(地级市)、县和乡镇。虽然我国宪法明确规定是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，至少在基层看不到出路，乡一级没有大宗稳定收入来源来形成分税体制。财政级次过多就会造成财政资金的利用效率低下，带来了不同财政级次之间的财政资金博弈。我国现在的财政体制是根据一级政权，一级财政的构想设计的，抛开我国政府级次过多这个也应该讨论的问题不说，就是“一级政权、一级财权”理论也是指得商榷的，如法国和德国都并非如此。
2. 财权与事权不对称。分税制是在中央和地方各级政府之间划分各自事权的基础上，按照税种划分收入和支出范围、管理权限、实行收支挂钩和分级管理，自求平衡的财政管理体制，1994年的分税制改革确实起到了这样的作用，贯彻了“收入大头在中央、支出下流到地方”的分税制改革精神，然而从地方财政收入来看，在原体制下地方长期培植起来的主体财源，面临着财源弱化、收入增长难度加大的困境，分税制中划属于地方的14个税种由于点多、面广、税源分散、隐蔽性强、征收难度大、成本高又加剧了地方财政收入困难的事实。但是在支出方面，地方财政承担了大部分的支出责任，特别是省级以下的地方财政担负着相当沉重的支出责任，这与国际惯例不符。地方政府县乡两级共同提供庞大而重要的公共服务，包括70％的预算内教育支出和55％~60％的医疗支出。地级市和县级市负责所有的失业保险，养老保险和救济。在其他国家社会保障和救济几乎总是由中央政府提供(转轨经济除外)。教育和医疗是中央和省级的责任。地方政府承担大部分的支出责任但其只能控制小部分的税收收入。
从最基层的乡镇财政来看，这种事权和财权的不协调更加明显。一是乡镇对县级部门下放机构没有管理权，无权统筹协调它们为乡镇经济发展开展系列服务；二是部分下设机构的财权没有下放，主管部门没有要求集中在县(市)管理，乡财政支出纷纷上划，比例逐渐增大；三是县、乡财权划分不合理，分税制是地方财政支配的收入减少，县(市)为保证本级收入，满足支出需要，也不得不集中财力，使乡镇财政面临财力减少和支出刚性增长的双重压力。
总而言之，我国各级政府事权划分原则性不强且缺乏法制化基础。
3. 不同地区间的财政状况差异过大。中国的区域经济发展差距存在于方方面面，地方财政是一个很显著例子，并且这种差异不只存在于东部与中西部各省之间，还存在于各个地区、省际内部。按照国际标准衡量，中国地区间的财政支出和服务提供方面的不平等程度非常大，且以较快的速度增长。
在转移支付制度方面，现行分税制的税收返还方式在承认了原体制下区域财政能力差异的同时又因返还基数以1993年为准，再次拉大了地区间的差距。各省级政府人均支出(包含了所有转移支付)的最高值与最低值的比率己由1990年的6.1增加到了1999年的19.1，离散系数已由0.55增长到0.86。从非预算资金角度来看，税收与我们所说的准税收税基的一致性意味着预算收入与非预算收入相关度极高，即经济繁荣地区两项收入都高，而不发达地区面临的是更加吃紧的财政局面。地方政府对非预算资金的依赖性加强，明显地强化了区域差异扩大的趋势，分税制改革目的之一是要将经济日益推向财政自给，但伴随着转移支付规模的下降，富裕与贫穷落后地区财政收入的水平差距越来越大，那么他们提供地区公共物品和服务的能力也在逐渐拉大。
4. “非预算”问题严重。“非预算”资金包括两部分：预算外资金和制度外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。其范围主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属部门集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。
从地方财力结构来分析，非预算资金加上预算内的非税收入占地方财力的比重较高， 1994—2000年该比重分别为25.41％，29.46％，34.45％，31.15％，30.86％，29.72％和 29.28％。说明地方财力中近1／3来自非预算资金和非税收入，这种收入结构是相当不规范的。这进一步表明中央对地方财政转移支付在地方财力中的整体效应低下。非预算资金的增长在地方财政收支不匹配的情况下减轻了许多地方政府财政的压力，但其规模的膨胀及其自身的缺陷已成为制约地方经济发展、财政建设的不利因素。
首先，预算外资金的存在削弱政府协调和控制宏观经济和社会发展的能力。资金分散表现在许多机构和单位拥有巨大数额的资金，而这些资金不是在政府财政部门的计划和管理之内。这些外部资金对政府预算资金产生了“挤出”效应。其次，非预算资金加速了正规财政体制地位的下降，为地方政府的税收努力提供了一种可替代的出路，完善的地方税收收入体系的建立愈加困难，并且各种各样的收费结构是绝对无序、不透明的带有很强的随意性，这些都意味着它是不公平的。另外，这种准税收体制是在地方政府官员以最小征收成本为目标，在其分析能力很低的情况下设计出来的，所以它也是无效率的。地方财政不能通过完善正规的税收体系组织财政收入，从长远发展来看是地方财政弱化的体现，发挥地方政府在经济竞争中的优势，在决定其社会的公共需要及其掌握其需求的愿望上原先所具有的优势都会丧失。
解决地方财政问题建议
1. 减少政府级次。我国实行的是五级政府架构，行政层次多，管理成本高，工作效率低。机构臃肿，人浮于事，财政供养人口过多的问题不解决，解决县乡财政困难是句空话。
要深化行政管理体制改革，减少管理层次、减少机构、减少人员，上至省级下至村级，都要精减。结合目前的撤乡并村工作，要抓紧落实到位，绝不反弹，避免重新回到“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路上去。
在合并机构、裁减人员的基础上，按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求，加快政府职能转变。重新调整各级政府的职能定位和对下级政府及其主要领导人的考核方式，加快政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐，将政府的主要精力转向提供公共物品和服务、调节收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体特别是中介组织的发育提供良好的发展环境上来。结合推进政府职能的转变，加强政府的社会管理和改革服务职能，促进政府行为的规范化、决策的科学化和民主化建设，加强对政府行为的社会监督。
2. 政府间事权的界定应遵循一定原则，并加以法制化。首先，政府间事权的界定应遵循一定原则。根据事权的不同性质，政府间事权界定主要参照以下原则进行。(1)行政管理事权主要按“受益原则”确定。要求行政管理事权应按实际的受益对象(管辖地区)和受益范围(管辖范围)确定其归属。(2)社会服务事权应按照受益原则、可行原则确定。具体如下：其一，凡使得本辖区居民受益的事权，初步界定为本级政府事权。其二，如果这一事权由本级政府承担在技术上不可行，应考虑将其上移为上一级政府事权。
其次，政府间事权划分必须法制化。在政府间事权划分上，我们必须确立一个基本理念，即事权划分没有最优的划分模式，最关键的是法制化。只要有了法制化的制度规定，政府间就基本不会存在划分不清的事权，并在实践中可以得到真正履行。
3. 建立规范和完善的政府间转移支付制度。当前建立政府转移支付制度的思路是在省内确定省、县两极主体框架，原因在于目前各级政府中县级财政的支出缺口最大，重要的公共服务都要由较低级次的政府来承担，想减轻压在农民头上的过重的财政负担就必须强化县级财政，使其有充分的收入以保证它所承担的支出责任的完成。省际之间的转移支付由中央财政根据公共服务均等化的原则，在科学测算的基础上，通过中央预算组织实施，采取一般性转移支付和特殊性转移支付的方式。一般性转移支付主要解决不同地区间财政收入能力与基本财政支出需要之间的不平衡和各地区之间公共服务水平的不均衡，这部分财力来源应包括现行体制中的地方财政收入、税收返还、体制上解决或补助等部分。特殊性转移支付主要解决县市政府在农业开发、交通运输、通讯、能源、教育、科技等方面的发展，对社会事业等特定项目进行的补助，重大自然灾害事故的支出，这部分资金主要为现行体制中的各项专项补助、专项结算补助等。
4. 坚决推进统一预算的进程和发展现代意义的全套预算制度。必须认识到：地方各级财政预算的统一，是政府行为规范化的前提条件。1997年之后，我国对预算外资金的整顿和管理逐步强化，成效显著，在基本实现预算内、预算外、“制度外”三块资金“三而二”后，预算内、外资金如何归并为“二而一”，也正在向水到渠成的状态靠近。今后，通过深化财政体制改革和预算管理改革，应把全部政府收入统统纳入预算管理，以规范的公共收入形式明确政府可分配资金规模并全程监督其运用。现在我国已经加入世贸组织，不合理的行政审批手续将取消，乘此东风，理应着力寻求进一步把收费和基金纳入预算内，借助于“金财工程”、“金税工程”的现代化信息处理技术和政府资源管理系统，像管税一样管理起来，并大力推进支出管理的改革。如果公共财政框架下的预算支出管理初具形态了，即可考虑在加强科学化信息监控的同时，对地方逐步适度下放支出标准确定上的决策权，使人员工资和公务费标准等在各地有“因地制宜”的必要弹性。