从政策背景、执业环境与市场转型，分析工程监理的存续与发展-工保网
从建筑业整体市场发展来看，“改革”是全面而系统的，包括建造师、监理工程师、造价工程师、消防工程师，乃至建筑“八大员”等行业角色都面临不同程度的发展变化。但其中，监理制度改革的政策变化、落地推进、行业与市场影响却是相对较大的。
1、政策背景与执业环境
早在2014年深圳市即率先在全国试点“取消强制工程监理”，此后包括上海、北京、厦门、成都、广州、山西、天津等多个重点城市相继加入试点行列，发文明确不再强制要求部分工程项目进行工程监理。取消强制监理范围从“部分公共事业工程”到“部分住宅小区工程、房地产开发项目”等不断扩大。
同时，各试点地区相继提出“施工单位内部管理”、“监理巡查服务”、“IDI工程质量潜在缺陷保险”、“全过程工程咨询服务”等代替手段，意在探索构建全新的建设工程项目管理体系。
尽管部分地区“小范围的取消强制监理”并不足以动摇监理制度根本，但目前建筑市场日益呈现出“淡化工程监理重要项目管理角色”的改革趋势，这对于监理行业发展无疑是沉重的。
再从监理执业环境来看，虽然住建部分别于2018年12月、2020年3月印发《关于调整工程监理企业甲级资质标准注册人员指标的通知》和《监理工程师职业资格制度规定》《监理工程师职业资格考试实施办法》，降低了监理企业资质管理与监理职业资格考试的门槛。但各地对于监理执业的要求却更加严格，担任总监理工程师的要求在从业年限、学历专业、从业经历上都有较高要求。
此外，监理市场长期存在的“取费过低”、“权责失衡”、“不规范市场竞争”等问题依旧亟待解决。
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一方面，监理市场本就“僧多粥少”，取消强制监理试点不断扩大后进一步挤压着监理市场业务空间，监理市场竞争更加激烈，尤其受2020年新冠疫情影响，为保证企业经营存续不得不继续压低市场价格，增设附加服务内容，以换取市场生存空间；
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另一方面，尽管2020年以来中央及各地政府不断出台政策文件压实建设单位首要责任，监理行业协会也积极发挥自律监管，抵制监理市场“低价中标”，但依旧无法快速改变积弊已久的监理行业现状。
2、行业转型：压力与挑战皆有
在严峻的市场发展环境下，监理行业亟需谋求新的转型发展契机，重新激活监理市场活力。目前而言，开展“监理巡查服务”、“全过程工程咨询服务”，参与“工程质量安全保险”，是监理行业转型发展的主要几个方向。但转型发展过程中依旧面临巨大的生存压力与转型挑战。
监理巡查服务
政府购买监理巡查服务，是取消强制监理后的代替管理方案之一。具体而言，即是指在试点地区与试点范围内，由地方住建局通过政府购买服务的方式确定若干家监理单位，建设单位如需聘请外部监理单位，需通过政府网站申请，从上述监理单位中进行选择。
从整治监理市场低价中标，切实保证监理服务质量角度来看，政府购买监理服务通过政府统筹安排，能够有效确保监理单位的资质实力与服务质量；同时监理服务费用经由住建部门按程序向财政部门提请支付，避免过往建设单位以监理费“挟制”监理单位的不规范市场现象发生。
但无疑市场竞争也将会十分激烈，只能满足少数资质实力、市场适应性与公关能力较强的监理企业，大多数的监理企业只能尝试通过“全过程工程咨询服务”或“工程质量安全保险”风险管理服务的形式进行转型发展，或者在原本监理市场竞争中接受优胜劣汰。
全过程工程咨询
全过程工程咨询，是接轨国际惯例，在建设工程领域创新应用的全新工程管理模式，也是监理行业转型发展的主要方向与途径。由于监理服务的本质即是一种工程咨询服务，因此转型全过程工程咨询服务有着天然优势。
但全过程工程咨询服务在服务范围与服务内容上，与现有监理服务有着不小的区别，如全过程工程咨询服务可以覆盖建设项目管理的全过程，服务内容包含投资、进度、质量、安全四项重要管理内容，而监理服务长期围绕施工建设阶段的质量与安全控制。因此，对于不少监理企业而言，转型全过程工程咨询服务依旧困难重重。
此外，监理企业开展全过程工程咨询业务还面临行业上下游的竞争压力。尽管依照国际惯例，全过程工程咨询的主导者主要由咨询工程师角色担任，但实践中设计企业同样有能力，甚至更具优势的参与全过程工程咨询市场业务。
工程质量安全保险
除监理巡查服务、全过程工程咨询服务，参与“工程质量安全保险”的风险管理服务同样是监理行业转型发展的主要方向。
工程质量安全保险，是一种转移在工程建设和使用期间由可能的质量缺陷和安全隐患引起的经济责任的“一揽子”保险。依据广州市住建局2020年12月3日印发的《小型低风险工程试点工程质量安全保险工作方案（1.0）》，工程质量安全保险由转移工程质量安全风险的一系列保险产品组成，包括工程质量潜在缺陷保险、安全生产责任保险、建筑工程一切险、安装工程一切险、建筑工程团体人身意外伤害保险、职业责任险（法人、自然人）、建设工程质量保证保险。
事实上，此前雄安新区、北京市都提出过运用保险手段对工程建设实施管理，以代替工程监理的管理作用。但其采用的IDI工程质量潜在缺陷保险主要围绕“质量控制”一项，广州提出的工程质量安全保险则是通过多个质量、安全险种的组合，更全面的发挥保险在“质量”与“安全”两大控制任务方面的风险管理作用。
但无论IDI工程质量潜在缺陷保险，还是工程质量安全保险，其风险管理服务都必须借助拥有综合工程质量安全管理能力的专业人才力量支持，这就为监理行业转型发展提供了良好机遇。同时，工程质量安全风险管理服务机构以独立的第三方角色存在，服务费用由保险公司支付，服务标准由政府监管机构与行业协会严格指导把控，有效避免了此前监理服务面临的各项难题。
从整体上来看，监理制度与行业发展正经历着无可避免的转型发展阵痛。大多数监理企业都在一面竭力维持原有监理市场的业务经营，另一面在监理服务之外寻找新的转型发展机会。监理市场转型既有机遇也有挑战，市场竞争已从行业内部蔓延至行业上下游。2021已至，建筑业经济发展持续加速，建筑业市场改革不断深化，监理行业发展环境快速变化，“工程监理”只有不断提高自身能力，规范参与市场竞争，主动抓住行业转型机遇，才能在日益激烈的竞争角逐中不被淘汰。
无独有偶，北京市住房和城乡建设委员会也于近日印发《关于优化本市建设单位工程建设管理工作的通知》，明确自3月1日起部分社会投资项目、公用事业工程和住宅小区工程可不聘用工程监理。
1998年起，我国在计划经济体制下借鉴国外经验建立起工程监理制度，与项目法人责任制、招标投标制、合同管理制共同组成工程建设的基本管理体制。随着《建设工程监理范围和规模标准规定》、《建设工程质量管理条例》对于工程监理法定地位的强化，工程监理企业和监理工程师逐步担负起国家强制性监理任务。
而强制监理制度延伸了部分政府监督职能，带有较浓的行政干预色彩，因此在一定程度上制约“优胜劣汰”市场机制发挥作用，也是导致监理手段单一、人员素质较低、职责履行缺位、行业鱼龙混杂的重要因素。
自2014年深圳市掀开强制监理制度改革的序幕以来，至今已有深圳、上海、北京、厦门、成都、广州六市先后发文明确不再强制要求部分工程项目进行工程监理，《山东省房屋建筑和市政工程施工许可管理办法》删除“按照规定应当委托监理的工程已委托监理。建设单位提供经备案的建设工程监理合同”、《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法（试行）》明确“逐步推行工程质量保险制度代替工程监理制度”也被视为地方取消强制监理的政策信号。
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取消强制监理路径分析
各地政策中，小型社会投资项目是深圳、上海、厦门、成都、广州五地首选的取消强制监理试点对象，北京市则先于2018年6月起取消了部分公用事业工程、住宅小区工程和房地产开发项目的强制监理要求，后于2020年3月起新增部分社会投资项目可以不聘用工程监理的规定。
这体现了取消强制监理背后的市场化改革思路：从与市场关系最为密切的社会投资项目开始，将其由行政性要求转变为市场化选择，逐步推动工程监理回归市场，为监理行业的转型升级奠定基础。
此外，逐步扩大非强制监理范围，也是以深圳、北京为代表的先行城市的普遍思路。无论是深圳自社会工程至政府工程，还是北京先民生工程后社会工程，都旨在先为监理企业转型拓展市场空间，而后引导监理市场发挥作用。另外，六地先在规模较小、总投资较少、质量与安全风险程度较低的工程建设项目中取消强制要求，事实上也打开了监理企业最为青睐的细分市场的大门，这将倒逼监理企业走出“舒适区”，提高核心竞争力以应对市场挑战。
整体而言，六地的取消强制监理路径体现了“政策引导，市场运作，试点先行”思路，是以行政手段破除行政壁垒的积极之举。
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强制监理替代方案分析
取消强制监理，并不意味着削弱工程质量管理。各地政策普遍要求建设单位落实项目管理首要责任，具体将由谁来承担工程监理的法定责任和义务，各地则提出了不同的替代方案。
六地的管理模式可以概括为五类：具备工程项目管理能力的建设单位可实行自管模式（上海、北京、成都、广州），具体可配置具备类似项目管理经验的技术人员（成都）或聘请具有相关专业大学本科及以上学历的专业技术人员担任内部工程师（广州）履行监理职责；自主聘请外部监理单位（厦门、广州），广州市还同步试行了政府购买服务委托监理，建设单位需在住建局确定的10家监理单位中选择；选择全过程工程咨询服务的创新管理模式（北京、厦门）；实行建筑师团队对施工质量进行指导和监督的新型管理模式（上海）；通过购买工程质量潜在缺陷保险、由保险公司委托风险管理机构的方式对工程建设实施管理（北京）。
具体而言，建设单位自管模式体现了强化建设单位主体责任的改革初心。建设单位自主聘请监理模式回归了制度初心：由工程监理提供工程技术咨询服务，而不仅仅是依据监管部门和建设单位的需要对建设项目工程进行质量、进度、造价控制，附带后来补充追加的履行建设工程安全生产管理法定职责。此外，全过程工程咨询制、建筑师负责制、工程质量潜在缺陷制度则接轨国际惯例丰富了工程质量管理模式，也为监理行业转型升级指引了方向。
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取消强制监理意义深远
取消强制监理发出了工程监理市场化的强烈信号。尽管取消强制监理并不意味着取消监理行业，但取消来自行政监管的外部约束，交由市场自主选择是否聘用监理、采用哪种形式监理并结合实际情况自主决定监理在工程建设全过程中的角色，将全面强化监理服务的市场属性。
对于工程监理企业而言，取消强制监理是存续挑战，更是转型机遇：一方面，通过优化技术、管理、咨询服务提高核心竞争力，可以将自身打造得更具“合理性”；另一方面，通过向更具技术咨询服务特征的全过程工程咨询服务商、更能凸显专业优势的质量风险管理机构转型，也能获得更多“可能性”。监理工程师也可以向建筑师转型，在工程建设中扮演更重要的角色。gs.yd119.cn
而对于工程建设行业而言，取消强制监理后的衔接制度也向工程质量抛出了管理新命题：如何维持工程质量在原有水平甚而至更高水平？这一方面要求监管部门强化原有的“施工单位自检、建设单位抽检和政府监督相结合”行政手段，另一方面也启发监管部门创新思路，如北京市《关于优化本市建设单位工程建设管理工作的通知》便化质量管理问题为风险管理问题，引入工程质量潜在缺陷保险制度为质量风险兜底。
取消强制监理大势所趋之下，工程监理行业应回归初心：质量和安全是一切工程的生命线，因此无论是行政命令还是市场选择，工程质量管理这一需求都将长久存在。工程监理企业也应以不变应万变，以专业能力求得生存，以技术服务谋得发展。