一、转机制、增活力,积极推进国企混合所有制改革
国企混合所有制改革是增强国有企业活力,放大国有资本功能的根本手段。目前,全国国有企业发展混合所有制经济的比例已经比较高,按资本测算整体超过了40%,个别竞争类国企甚至达到了80%以上。但在具体实践中,还有两个问题比较突出:一是混合所有制企业的治理机制和监管体制尚需进一步完善,难以满足市场化的要求;二是一些基础性和垄断性行业,混合所有制经济的比例还非常低,非公资本很难进入。针对这两个突出问题, 《意见》推出了多项改革举措。
首先,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等重点领域,选择一批国有企业开展混合所有制改革试点示范。这些领域都是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,国有资本相对集中,国企大多以独资或绝对控股的形式存在,均存在着经营机制僵化、劳动生产率低下、竞争力弱等弊病。在这些领域开展混合所有制改革试点示范,有利于企业转变机制、去除弊病,降低社会公共成本。
其次,推动集团公司整体上市,支持具备条件的上市企业引入合格战略投资者。目前,从中央到地方的国有企业母公司绝大多数仍保持国有独资。尽管底下实现了“层层混合”,但由于母公司没有实现市场化,“老体制管新体制”,使得众多各层级子企业也难以实现真正的市场化。推动集团公司整体上市,或引入合格战略投资者,就是要破解国有大企业集团混合所有制改革的“最后一公里”问题。
第三,支持地方国有企业因地制宜开展混合所有制改革试点。中央和地方国有资产在结构、质量、规模和功能上都存在着很大差异,对发展混合所有制经济的要求各不相同,国企推进混合所有制改革也不宜“一刀切”。在防止国有资产流失的红线范围内,允许地方先行先试,鼓励探索新手段、新模式、新机制,有利于激发地方改革积极性,也有利于混合所有制改革的整体推进。
二、去产能、化僵尸,加快实施国有企业结构调整
在上一轮经济增长中,国有经济布局调整表现出两个特征:一是国有资本增量投资大量投向基础性领域和重化工行业;二是存量国有资本仍存在于大量不重要的行业和领域,退出和转移速度很慢,而且经济效益持续恶化。国民经济进入新常态后,国有企业这种“向重集中、过于分散”的结构特征面临着严峻考验。一方面,大量布局于基础性、资源性及重化工行业的国有企业面临着行业产能的严重过剩,利润大幅下滑,亏损面持续上升,经营遇到了严重危机;另一方面,大量低效率、低产出的国有“僵尸企业”又存在于各个行业,而且只增不减。调整结构、优化布局,已成为国有企业供给侧结构性改革的一项迫切任务。
去产能、化僵尸是今年国有企业结构调整的重中之重。上一阶段国有资本不断向钢铁、煤炭、有色等领域集中,从根本上决定了国有企业必然是当前去产能的主力军。譬如在煤炭领域,国有及国有控股企业收入占全行业的比例接近60%,煤炭上市公司中90%以上的市值都由国有控制,行业前20名企业中有19家为央企或地方国企。国有领域同样是“僵尸企业”的重灾区。与其他类型的企业相比,国有企业由于特殊的管理体制、特殊的政企关系、特殊的职工身份,更易成为僵尸企业,也更难出清。
去产能、化僵尸,既要政府主动作为,更要创新体制机制,让市场发挥决定性作用。《意见》明确指出,要制定推动中央企业结构调整与重组指导意见,加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。制定并实施推动产业重组、处置“僵尸企业”的方案,优化存量、引导增量、主动减量。同时,《意见》也指出,要健全国有资本合理流动机制,完善企业退出机制。
三、破垄断、促开放,大力提升行业市场化程度
垄断行业改革是国有企业供给侧结构性改革的重要内容。改革开放以来,市场竞争使得国有企业在一些行业的渗透率大幅下降,譬如在钢铁行业,1999年国企收入占行业规模以上企业收入的比重为76.2%,之后持续下降,目前已不到三分之一。在石油天然气开采、烟草制品、供热供电供水等工业领域,及电信、民航、铁路等服务行业,国有企业凭借行业垄断地位,一直都保持着极高的渗透率和控制力。譬如在石油天然气开采业,1999年国企占行业收入的比重为99.8%,而到目前为止仍然高达近90%。行业垄断保护了国有企业,但同时也使国有企业失去了竞争力,是企业冗员严重、效率低下、内部三项制度改革滞后的根源。只有破除垄断、促进开放,提升行业市场化程度,才能迫使国有企业优化供给、提质增效。
破垄断、促开放,提升行业市场化程度,需多管齐下、多策并举。为确保成效,《意见》提出了多项改革举措。一是在重点领域实施混合所有制改革试点,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业;二是加快推进重点行业改革。在2015年出台电力体制改革的基础上,今年将继续推出多项行业改革举措,包括深化电力体制改革、出台深化石油天然气体制改革的若干意见及配套政策、出台盐业体制改革方案等;三是放宽非公经济市场准入,消除各种隐性壁垒,尤其在重点行业的新兴领域,要向非公资本全面开放,目前在页岩气勘探开发、太阳能发电等新兴领域已都实现了向民营经济开放;四是深入推进价格改革,包括电价市场化改革、成品油价格市场化形成机制、天然气门站价格和管道运输价格等。
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