张梁
（中国国土资源经济研究院，河北三河，101149）
摘要 根据国务院“环境监督管理实行统管与分管相结合”的精神，作者提出：国土资源部应承担矿山环境监督管理的职能，在国土资源部地质环境司设立矿山环境处，并赋予五项职能。建立矿山环境保护规划制度、矿山环境影响评价制度、矿山环境监督管理制度、矿山环境恢复治理保证金制度的矿山环境管理模式。
关键词 矿山环境监督管理 矿山环境处 矿山环境管理基本制度
所谓环境管理体制，是指国家环境管理机构的设置，以及这些机构之间监督管理权限的划分。环境保护管理体制的实质在于解决环境保护管理的模式问题。其中最主要的就是建立一个协调、和谐的层次结构和职能结构的统一体，并解决好各个层次结构和各种职能结构之间的职责权限划分问题。
《国务院听取国家环保总局工作汇报的会议纪要》（国阅〔1999〕18号）指出：“关于环保执法问题。环境保护是政府的一项基本行政职能。国务院各有关部门要密切配合，共同做好环保执法工作。国家环保总局是国务院主管环境保护工作的直属机构，是全国环保工作最具有权威的执法和监督部门。国土资源、水利、农业、林业等部门也有环境保护的职能。环保总局要站在全局的高度，履行执法监督职能，做好综合协调，但不包揽有关部门的具体工作。各有关部门在履行各自环保职能的时候，要服从环保总局的指导、协调和监督。”国务院赋予国土资源部对地质环境的监督管理职能。国土资源部内设有地质环境司，地质环境司的职能是：拟定地质遗迹等地质资源、地质灾害管理办法；组织编制和实施滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降与塌陷等地质灾害防治、地质遗迹保护规划并对执行情况进行监督检查；组织协调重大地质灾害防治工作；指导地质灾害和地下水动态监测、评价和预报；组织认定具有重要价值的古生物化石产地、标准地质剖面等地质遗迹保护区；组织保护地质遗迹和地质灾害防治。
1 矿山环境管理由国土资源部分管
矿山环境管理，政府主要是通过法律、经济等杠杆，通盘调整矿山环境保护过程中所发生的各种法律关系。政府的主要行动是制定并实施相关的政策法规，包括强制性的法律文件、非强制性的政策措施以及各种经济手段。
在矿业项目开工前，政府的主要职能是审批各种计划、报告和许可申请。包括环境影响评价报告、排污许可证、环境管理与监测计划与保证金、勘查许可证及采矿合同等。在矿业项目运行阶段，政府的主要职能是监督检查企业对环境防治、监测、管理、矿地恢复的执行情况，要求矿山企业向资源、环境行政主管部门提供监测结果。对于采矿引起的突发性地质灾害要及时向当地政府和行政主管部门报告。政府部门对上述事项提出改进要求，并在必要时实行强制性的执行措施。在矿业项目进入闭坑阶段，政府的主要职能是监督检查矿地恢复计划的执行情况，必要时使用强制性执行措施。
这些矿山环境管理的政府职能，由国土资源部来履行是最有利的。从总体上看，国土资源主管部门有特别的管理优势：①矿产资源是环境的构成要素之一，由于国土资源主管部门负有保护矿产资源的职责，因此也实际起着保护环境的作用，鼓励矿产资源的综合利用，可以起到减小废物排放和保护环境的作用。②国土资源部门掌握有关矿业活动的专门知识，在分析了解由矿业活动导致的各类环境问题时具有其他部门无可比拟的优势，为其管理矿山环境奠定了知识基础。③国土资源部门将矿山环境管理的若干环节纳入矿业管理程序或使两者协调起来有助于提高整体的行政管理效率，实际上是由分散管理转向相对集中的管理，作为国土资源主管部门在这种集中化管理中无疑将发挥主导作用。④国土资源主管部门与环境管理部门相比有较悠久的历史、健全的机构与较强的管理力量，因此可以借助于国土资源主管部门的力量解决部分或大部分矿山环境问题。⑤从我国中、小矿多，环境破坏严重，矿山环境问题绝大部分属于环境地质问题等特点出发，实施国土资源部门主管矿山环境的管理体制模式对强化矿山环境管理比较有利。也符合“国家环保局对全国环境保护工作实行统一监督管理，并充分发挥各单位及有关主管部门力量，实行统管与分管相结合”的政府职能分工的精神。2在国土资源部地质环境司设立矿山环境处，承担矿山环境监督管理的职能
矿山环境监督管理的职能是：①拟定《矿山环境保护条例》、《矿山环境保护管理办法》，并对执行情况进行监督检查。②组织编制《矿山环境保护和防治规划》，审批省级矿山环境保护与防治规划，并对执行情况进行监督检查。③审批矿业项目计划、报告和许可申请。包括矿山环境影响评价报告，矿山环境管理与监测计划、矿山环境恢复治理保证金、勘查许可证和采矿许可证。④监督检查矿山企业对矿山环境防治、监测、管理、矿地恢复的执行情况。⑤组织协调矿山环境恢复治理工作，协调配合当地政府解决矿山企业与公众，因矿山环境影响造成的纠纷。
3 建立矿山环境管理制度
政府管理矿山环境的核心是制定政策和立法并依法管理。在矿山环境管理的实践中，政府又通常将矿山环境管理与矿权的管理结合起来，制定适用于矿业项目不同发展阶段相对完整的管理制度。
3.1 建立矿山环境管理制度的基本原则
矿山环境管理制度的基本原则是指我国矿山环境管理制度所确认的、体现国家环境保护基本方针和政策，并为国家矿山环境管理所遵循的基本准则。它是矿山环境保护工作执行国家环境保护的基本方针和政策在矿业法律上的体现，是贯彻和实施矿山环境管理制度的重要指导规范。
3.1.1 矿山环境保护同矿业经济协调发展原则
经济发展尤其是矿业的生产是人类生活的物质基础。保障和改善人们衣、食、住、行的生活需要是经济发展的主要目标。国家要摆脱贫困、提高人们的物质生活，惟一出路只有发展经济，加快矿业发展步伐，包括环境问题的解决，也需要通过发展经济来为其提供资金和技术。但是，经济的发展，矿业的增长，意味着取自环境的矿产资源和排向环境的废弃物都要增加，因而受到矿产资源可供量和矿山环境容量的限制。长期以来，由于对矿山环境问题缺乏认识以及矿业经济工作中的失误，造成了矿业发展和环境保护之间的比例失调，造成了严重的矿山环境污染和矿产资源的破坏，成为矿业发展中的一个突出问题。正确处理矿业发展与矿山环境的关系，必须衡量矿业发展与矿山环境互相制约的临界线，把矿业发展带来的环境问题限制在一定的限度内，在不降低矿山环境质量的要求下使矿业经济能够持续稳定的发展。矿山环境保护与矿业经济协调发展，就是要把环境污染和矿产资源破坏解决于矿山生产过程之中。对于解决矿山环境问题来说，就是要把矿山环境保护纳入矿业发展规划中，在矿业生产建设中同时解决矿山环境污染和矿产资源破坏问题。
3.1.2 奖励矿业综合利用原则
当今世界各国，由于矿业的迅速发展，使矿业生产废弃物的排放量在惊人的增加。对于矿业废弃物的回收、利用和处理已经普遍引起了各国的重视。我国矿产资源开发和利用，由于设备、技术和管理上的多种原因，一般说对矿产资源和能源开发利用率都比较低，许多应该综合开发利用和循环使用的资源被当成废弃物排入到环境中，这即浪费了矿产资源，又破坏和污染了矿山环境。我国环境污染所以特别严重，在很大程度上就是因为矿产资源和能源的浪费。为此，对于矿产资源的开发利用要加强综合利用，要优先发展综合利用的矿产品。对矿产资源的勘查开发和利用，要执行“综合勘探、综合评价、综合开采、综合利用”的原则。
3.1.3 预防为主，防治结合的原则
西方国家在矿业发展过程中，大体都走了一条“先污染后治理”的道路。但是，以牺牲环境为代价发展矿业，其后果是使社会和经济为之付出更大的代价。从这一历史教训中，我们认识到在处理矿山环境问题上，采取“预防为主”的原则是极为重要的。
预防为主是指在国家矿山环境管理中，通过矿业发展规划、矿山环境保护规划及各种矿业管理手段，采取防范性措施、防止破坏矿山环境问题的发生。就我国的情况来说，在处理矿山环境问题上，更应该吸取西方国家的前车之鉴。我国是一个发展中国家，在矿山建设过程中，由于资金、技术方面的限制，我们难以筹集巨额资金用于污染治理。采取预防为主，防治结合的原则，则可以尽量避免矿山环境破坏或者将其消除于矿山生产过程中，做到防患于未然；而对于不可避免的污染和破坏，则通过各种净化和恢复治理措施，达到矿山环境保护的要求，这无疑是一种投资少、收效大、把矿业经济建设与矿山环境保护协调起来，三种效益结为一体的卓有成效的措施。因此，预防为主、防治结合的原则，又是同矿业经济与矿山环境保护协调发展的原则相辅相成的。后者是从对矿山环境保护的具体措施上保证协调发展原则的实现。
3.2 矿山环境管理制度的基本内容
3.2.1 矿山环境保护规划制度
矿山环境保护规划是一项专门针对矿山环境问题而制定的环境保护规划，是为了使矿产资源开发与环境保护协调发展而对矿山环境保护所做的时间和空间上的合理安排。其目的在于调控矿产资源开发活动，减少环境污染和生态破坏，从而保护矿山环境。矿山环境保护规划是克服矿产资源开发的盲目性和矿山环境保护随意性的科学决策活动，是实行矿山环境管理的基本依据。
矿山环境保护规划由全国矿山环境保护规划、省、地、市、县级矿山环境保护规划和矿山企业环境保护规划所构成。
3.2.2 矿山环境影响评价制度
对矿山建设项目预先进行环境影响的调查、预测和评价，通过评价对矿山建设项目的选址、对周围环境产生的影响以及应采取的防范措施等提出环境影响报告书，经过主管部门的审查批准后，才能进行开发和建设，这就是矿山建设项目环境影响评价。它是一项决定矿山建设项目能否进行的具有强制性的法律措施。该制度是实施环境以“预防为主”原则的最有效的途径之一。
3.2.3 矿山环境监督管理制度
矿山环境监督管理包括制定和施行环境保护标准，组织矿山环境监测，评价矿山环境状况、现场检查监督等。
3.2.4 矿山环境恢复治理保证金制度
为什么要建立矿山环境恢复治理保证金制度？
1.这是对矿山环境进行有效管理，实现我国矿业可持续发展的需要
长期以来，由于在矿产资源开发利用中忽视环境保护，我国矿山环境恶化趋势尚未得到有效遏制，土地破坏、水生态平衡失调日益突出，“三废”污染严重，泥石流、地面塌陷等地质灾害加剧，全国矿山环境保护形势不容乐观。我国每年因采矿产生的废水约占全国工业废水排放总量的10%以上，而处理率仅为4.23%，绝大部分未经处理的废水直接排入江河湖海。全国国有煤矿现有煤矸石山1500余座，历年堆积量达30亿t，占地5000多公顷。各类尾矿累计约25亿t，并以每年3亿t的速度递增，不仅占用了大量土地，而且还对土壤和水资源造成了严重污染。我国因采矿而直接破坏的森林面积累计已达106万公顷，破坏草地面积26.3万公顷。全国因采矿累计占用土地约586万公顷，破坏土地157万公顷，且每年仍以4万公顷的速度递增。一些地方因矿山开采破坏了水平衡，导致区域性地下水下降。矿山土地复垦率仅为10%，比发达国家低50多个百分点。
我国有关环保部门于20世纪70年代初就开始了环境的管理和治理工作。但是就目前来看，矿山环境问题非但没有好转，还有进一步恶化的趋势。这就需要我们制定专门的制度——矿山环境恢复治理保证金制度，保护和恢复矿山环境。
加入WTO后，我国实施了矿产资源的“走出去，引进来”的战略。矿山环境恢复治理保证金制度既是实现我国矿业可持续发展的必然要求，也是在“WTO/TBT协议”的原则下保护我国矿山环境，在矿业发展过程中实现有效环境管理，使矿山环境得到有效保护和治理的需要。
2.建立矿山环境恢复治理保证金制度有其经济学基础
经济学认为，外部性（externality）是某种经济交易所产生的成本或利益，这种成本或利益落在第三方身上而交易者没有考虑到。无论是外在成本还是外在利益，外部性的存在是市场失灵的一个来源。在存在外部性时，政府可以采用两种可能的行动来实现更有效的资源配置。其一是建立和实行私有产权制度，其二是对引起外在成本的活动征税，而对引起外在利益的活动给予补贴。
矿山企业在开采矿山前，要向国土资源部门申请采矿权，国土资源部门批准同意后，矿山企业才能够从事矿山开采工作，国家收取各种税费，体现了所有者权益，这个过程是一种交易关系。矿山企业经营的对象也是交易的对象——矿产资源，而矿山环境是与矿产资源捆绑在一起的环境资源，矿山企业在开采矿产资源时，不可避免地破坏矿山环境。也就是说，矿山企业在开采矿产资源时，并没有将矿山环境资源纳入到企业运营成本中。事实上，矿山企业已经在开采矿产资源的同时，使用了矿山环境资源，从而产生了外部性问题。所以要运用经济手段对矿山企业进行监督，促使其企业运营过程中产生的经济外部性内部化。所以，从经济学角度来看，也需要矿山环境恢复治理保证金制度。
3.国内外有些地区已实施矿山环境恢复治理保证金制度，而且效果显著
矿业项目都有特定的寿命期，矿业活动结束后的环境恢复是矿山环境管理中的一个突出问题。在一些矿业历史悠久的国家，治理已废弃矿山遗留的环境问题需耗费巨额资金，已成为—项沉重的财政负担。为了避免这种情况重演，许多国家都按照“污染者付费原则”，要求各种新老矿业项目采取矿地恢复措施。在一些发达国家普遍建立了保证金制度，以确保采矿权人能履行矿地恢复义务。各国通过大量实践，对矿地恢复与实施保证金制度的必要性和具体操作问题，有下列几点主要经验：
（1）矿地恢复是矿山环境管理工作的重要环节。世界上多数国家都将矿地恢复纳入有关法规或计划，成为矿山环境管理工作的重要环节。但到目前为止，各国对矿地恢复尚无统一的认识和定义。一般而言，矿地恢复的核心内容是恢复原有土地用途或获准建立新的土地用途，同时也经常包含对环境要素的恢复。另外，从矿地恢复的实践看，出现了边开采边恢复的趋势，使得矿地恢复逐渐成为采矿经营期间环境管理内容的一部分。
（2）矿地恢复计划是实施政府监督管理的基础
许多国家都要求矿业项目的申请者提交矿地恢复计划，报政府主管部门审批后执行。恢复计划中通常包含恢复的内容、目标、措施、进度和详细的成本估计。许多国家的政府机构还颁布了恢复计划编制指南。矿地恢复计划成为实施政府监督管理的基础。
（3）实施保证金制度是确保采矿权人履行矿地恢复义务的重要手段
许多国家的管理实践表明，仅仅规定采矿权人的矿地恢复义务是不够的，还必须采取一定的保证措施。在一些发达国家如美国、加拿大、澳大利亚、法国等，为了确保采矿权人履行其矿山的恢复义务，普遍实行了保证金制度，取得了较好的经验。保证金制度的实质是采矿权人为履行矿地恢复义务按政府规定的数量和时间提交保证金。如果采矿权人按规定履行了矿地恢复义务，政府将退还该保证金；否则政府可动用这笔资金进行矿地恢复。但由于恢复是一个长期的过程，如植被的永续生长，因此保证金的返还还有一个滞后期。当发生矿权转让时，只有政府主管部门颁发证明，并且恢复义务已由提交相同保证金的受让方承担时，才能免除转让者的恢复义务。保证金数量的确定是一个复杂的问题。有的国家或地区采取按单位受破坏土地的面积交纳某一固定金额。