土地在宏观调控中发挥的作用
一、土地参与国民经济宏观调控的背景
（一）土地具有成为宏观调控手段的先天条件
一项政策能成为宏观调控的手段，取决于以下两个条件：一是这种政策工具应在政府的控制之下，二是其能对一个或多个宏观经济目标施加影响。土地作为四大生产要素之一，密切参与经济运行。工农业发展最终都要以土地为基础，这就决定了运用土地政策对经济进行宏观调控的可行性和有效性。
（二）货币与财政手段的调控作用有限，需要土地的介入
自2002年下半年以来，我国宏观经济形势发生了重要变化，宏观经济进入了由复苏趋向繁荣的过渡阶段。随着新一届政府对宏观调控日益重视，土地政策作为一种调控手段参与宏观调控也日益被提到重要日程。从惯用的调控手段来看，积极的财政政策目前在面临转型，在反经济周期调控中将不在担纲主力，货币政策通过取预调和微调办法合理调控货币供应量的增幅的手段作用约束明显增强，特别是对于缺乏价格弹性的粮食，货币与财政手段本身的调控作用就很有限。因此，在这种宏观背景下，土地政策参与宏观调控就必然成为国家干预经济的重要手段。
二、土地在国民经济宏观调控中发挥的主要作用
（一）调控经济增长
国家宏观调控，就是利用政策工具，对各种影响总供给和总需求的因素进行调节，以降低经济增长的波动幅度，保持经济的持续、平稳增长。其中一个重要方面是调节投资的规模、方向。土地管理尤其是其中的土地供应计划恰是调控投资中不可忽视的重要政策工具。通过控制土地供应来调节投资规模、方向，可以直接、有效地调控经济增长速度和增长方式。
（二）调控经济结构
经济结构一般表现为产业结构，而产业的发展离不开土地这一生产要素。因此，可以通过规范和调节土地利用，引导产业结构调整，促进产业结构优化升级。比如，对于高新技术产业，可以在土地供应上给予特殊的政策优惠以支持和鼓励其发展；对于一些由于投资过度以及其他原因不适宜发展的产业，在土地供应上进行必要的控制以限制其发展。
（三）调控经济布局
在市场经济条件下，产业布局一般按照资源禀赋和区位条件由市场来调节。我国正处于体制转轨时期，市场体制尚不完善，行业垄断、地区保护以及各种恶性竞争远未消除，各种低水平重复建设时有发生。根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善国土规划、土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，可以有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。
三、土地参与宏观调控的主要政策手段
（一）控制土地供给的数量
控制土地功绩数量包括事前和事后的控制。首先是事前的控制，即通过编制土地利用总体规划和年度用地计划来控制土地供给的数量。重点是调控建设用地总量，即根据经济运行状况，经济过热时减少供地量或提高地价减少需求，迟滞投资实现，从而减缓经济增长速度；经济过冷时，与财政、货币政策配合使用，增大供地量或降低地价，加快经济发展。作好总量调控，就要编制科学、合理和有前瞻性的用地规划和年度计划，正确地判断和分析宏观经济形势。其次是事后的控制，即监督检查规划和计划的执行情况，并对违反规划和计划用地的要依法进行处理。
（二）调整土地供应结构
根据国家产业发展和住房政策的要求，确定不同类型用地的数量，促进产业结构的调整和产业优化升级。应优先为普通住房提供用地，对别墅、高尔夫球场等禁止性项目停止土地供应；对水泥、电解铝、钢铁等限制性项目提高供地标准和条件；根据经济发展需要，动态调整和更新限制性禁止性建设项目供地目录。
（三）确定不同区域的供地政策
我国在区域经济发展中突破了均衡布局的传统模式，提出了梯度发展战略。从世界各国的经验看，工业化和市场经济的结合点在城市。我国实行区域供地政策就是要利于梯度发展战略的实施，并在工业化进程中为大量闲置的农村劳动力确定合理的城市空间和布局。
（四）控制土地供给的方式
改革开放以后，除法律规定的可以划拨使用的土地外，逐步实行土地有偿使用的制度，即在不改变土地国有的前提下，采取协议、挂牌、招标、拍卖等方式，将国有土地使用权有偿有期限地出让给土地使用者。以上几种方式中，挂牌、招标、拍卖具有公开、公平、竞争性等特点，最符合市场经济的需要；而协议出让更多依靠出让机构的能动作用，随意性和盲目性比较大。2004年3月31日，国土资源部与监察部联合下发71号文件规定，从8月31日开始，各省区市不得再以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性国有土地使用权。“8。31”大限表明了政府要使土地供给方式纳入规范化轨道的决心。
（五）控制土地供给的主体
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让由市、县人民政府负责。但实际上县以下的镇、乡人民政府也变相的出让土地，甚至村民委员会也直接出让集体土地。同时，由于国有土地缺乏明确的产权代表，出让土地的部门不只是土地管理部门，城市建设委员会、经济技术开发区等机构有时也具体实施土地的出让工作，从而造成增量土地出让主体的混乱。另外，存量划拨土地使用者可以通过补办出让手续进入市场流转以及土地隐形交易市场的存在，使得众多划拨土地使用者或其主管部门，也成为土地的供应者。因此，我国土地实际上存在多头供应的局面，而土地供应主体的多元化，容易造成土地供给总量失控，耕地锐减，政府的土地利用规划与计划也会因而失效。要改变土地多头供应的局面，政府就必须将分散的土地集中起来，垄断土地一级市场的供应。
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