重庆市人大内务司法委员会关于《重庆市就业促进条例（草案）》审议意见的报告
（2009年11月20日市三届人大内务司法委员会第八次会议通过）
市人大常委会：
2009年11月20日市三届人大内务司法委员会第八次会议对市人民政府关于提请审议《重庆市就业促进条例（草案）》（以下简称《条例》）进行了审议，现将审议意见报告如下：
一、对条例的总体评价
就业是关系民生的根本问题，事关广大人民群众的切身利益，事关经济发展和社会稳定大局。直辖以来，我市认真贯彻实落实党中央、国务院促进就业的各项政策措施，保持了就业形势的基本稳定，对促进经济发展和维护社会稳定发挥了重要作用。但由于我市城乡二元结构突出、经济欠发达，就业仍然面临很大压力，主要表现在：就业结构性矛盾突出，就业稳定性不高，劳动力整体素质有待提高，高校毕业生、农民工、三峡移民等群体的就业问题尤为突出，就业服务和管理不够规范、就业工作体系、措施不够完善等方面。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国就业促进法》，为促进就业工作提供了法律保障。为进一步规范和促进就业工作，解决就业服务和管理工作中存在的困难和问题，适应新形势的发展，结合实际制定我市的就业促进地方性法规，巩固和完善促进就业和再就业的各项政策制度，显得尤为重要和迫切。《条例》草案在充分调研、论证和修改的基础上，在《就业促进法》的框架内，对就业促进的政策支持、扶持创业、就业服务和管理、职业培训、就业援助等内容进行了规范，符合国家法律规定和我市实际，具有较强的针对性和可操作性，草案文本基本成熟，建议常委会予以审议。
二、对条例的修改意见
（一）关于政府促进就业工作职能和责任
1、关于就业工作协调机构。就业促进工作是各级人民政府的法定责任，也是一项长期、艰巨的系统工程，涉及面广，工作量大，需要各级政府充分发挥主导作用，统一统筹协调各部门通力合作。《就业促进法》第6条规定了省级人民政府要“建立促进就业工作协调机制”，草案第6条第1款也因此规定“市、区县（自治县）人民政府建立促进城乡统筹就业的工作协调机制”。目前，我市已经建立有由市政府分管领导牵头、有关部门组成的就业再就业、农村劳务开发、大学生就业、农民工就业等多个就业协调工作领导小组等，各区县（自治县）、市级各部门也建立有此相对应的协调机构，以及促进就业的机制，但缺乏一个统筹协调机构来整合各部门的资源，形成工作合力。今年9月，市人大常委会听取《市人民政府关于我市统筹城乡就业工作情况报告》的审议意见中就要求，“进一步强化政府在统筹就业工作的主导责任，建立健全统筹管理城乡就业工作组织体系”。因此，建议将第六条第1款修改为以下两款：
“市、区县（自治县）人民政府建立统一的统筹城乡就业工作协调机构，协调解决本行政区域促进就业工作中的重大问题，明确各成员单位的工作职责，实施促进就业目标责任考核制度。”
“市、区县（自治县）人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展计划，制定促进就业的中长期规划和年度工作计划。”
2、关于政府相关部门的职责。草案第7条第2款规定，“市、区县（自治县）人民政府有关行政部门按照各自职责分工，共同做好促进就业工作”。鉴于目前就业工作的主管部门较多，为便于明晰职责和统筹协调。建议参考外地法规的方式，结合我市实际，将“政府有关行政部门”予以具体明确，修改为，“市、区县（自治县）发展改革、财政、教育、移民、国土房管、建设、工商、民政、扶贫、农业、税务、金融等部门按照各自职责分工，共同做好促进就业工作”。
3、关于基层公共就业服务机构的建立。草案第26条第1款规定，“市、区县（自治县）人民政府应当设立公共就业服务机构，建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系”，但对街道、乡镇和社区（村）公共就业服务机构的建立语焉未详。从实际情况看，根据《中共重庆市委重庆市人民政府关于进一步加强就业再就业工作的通知》（渝委发[2005]28号）关于完善公共就业服务制度的要求，我市街道（乡镇）、社区（村）公共就业服务体系建设就已经起步。《重庆市人民政府关于进一步做好促进就业工作的通知》（渝府发[2008]96号）对此进一步提出了明确要求，规定“建立健全市、区县（自治县）、乡镇（街道）、村（社区）四级公共就业服务体系，规范公共就业服务机构，明确服务职责和范围，合理确定各级公共就业服务机构的人员编制”，目前，全市乡镇（街道）、村（社区）就业工作服务体系已经基本建立。因此，建议将该款改为：“市、区县（自治县）人民政府应当设立公共服务机构，建立健全覆盖全市街道（乡镇）、社区（村）的公共就业服务体系”。
4、关于就业专项资金、特殊群体专项就业资金。草案第11条第2款规定：“审计、财政部门应当依法对就业专项资金的使用和管理情况进行监督检查”，第12条规定：“市、区县（自治县）人民政府应当统筹安排民政、移民、土地、扶贫、残疾等有关专项促进就业资金”，第28条规定：“人力资源和社会保障行政部门应当建立公共就业服务机构绩效考核制度，督促公共就业服务机构提高服务质量和效率”。据统计，从1998年到2008年，市财政安排的就业资金达102亿元，今年的就业再就业资金达17亿元（均不包括国家其他部门拨付的特殊群体专项就业资金），市人大常委会组成人员在听取和审议《市人民政府关于我市统筹城乡就业工作情况报告》时，对这些资金是否合理有效安全的使用、公共就业服务机构的服务效率如何等问题，予以了强烈关注。因此，除了建立落实行政机关内部监督管理制度外，还应当建立相应的外部监督机制。建议总则中第6条中增加1款作为第3款，“市、区（自治县）人民政府每年向同级人民代表大会或人大常委会报告就业工作，内容应包括就业工作主要目标完成情况、目标责任考核、就业资金使用检查和公共就业服务机构绩效考核结果”。
（二）关于政策支持
我市近些年来相继出台了一系列促进就业的政策措施，尽管草案已将现行的一些促进就业的政策原则做了规定，但与外地就业促进立法相比，比较笼统，过于原则化，还有一些可以纳入条例规范的政策没有写入，可操作性不够强。建议组织力量对现行相关就业促进政策进行全面深入研究，在把握好政策措施的延续性和地方法规的相对稳定性的关系的基础上，充分考虑条例的可操作性，将能够明确细化的政策措施以法律规范的形式固定下来。
（三）关于促进高校毕业生就业
据市教委统计，2009年我市普通高校应届毕业生12.78万人，离校就业率达81%，但由于统计口径、虚构就业协议以及用人单位和高校毕业生双向选择的不确定因素，实际就业率与官方统计数据有一定差距，高校毕业生就业形势十分严峻。为了提升高校毕业生就业能力，人力资源社会保障部、教育部、工业和信息化部、国资委、工商总局、全国工商联和共青团中央根据《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发[2009]3号）的要求，制定了高校毕业生就业见习制度，建立了《“三年百万”高校毕业生就业见习计划》（人社部发[2009]38号），市人力社保局、市教委、市财政局等部门颁布的《关于做好高校毕业生就业见习工作的通知》（渝人社发[2009]122号）、《关于做好2009年普通高校毕业生定向就业培训工作的通知》（渝人社发[2009]80号）也对高校毕业生就业见习、就业见习基地建设、定向就业培训作出了相关规定。草案第17条高校毕业生就业服务体系建设、引导和鼓励高校毕业生就业、创业作了原则规定，但对就业见习制度没有规定。建议将草案第17条修改为：“市、区县（自治县）人民政府及有关部门应当建立和完善促进高校毕业生就业服务体系，建立高校毕业生就业见习制度，加强高校毕业生见习基地建设，引导高校毕业生到城乡基层、非公有制企业和中小企业就业，鼓励高校毕业生自主创业”。
（四）关于农民工
草案第10、13、16、22、31、37、40条等9处使用了“农民工”这一概念，需要研究。一是“农民工”一词是否适宜作为法律规范用语。目前，除国家一些规范性文件外，国家法律、行政法规和地方性法规均没有使用“农民工”这一概念，如《就业促进法》使用“农村劳动者进城就业”的概念，2007年12月河南省人大常委会制定的相关地方性法规名称为《河南省进城务工人员权益保护条例》。二是含义不够清晰。农村进城务工人员中除了进企业工作的农民工以外，还有灵活就业人员、从事个体经营的人员等等。三是把尚未进城务工的农村劳动力排除在外。统筹城乡就业、公平就业的指导思想和立法理念要求促进就业的立法应特别关注就业促进政策惠及农村劳动者。建议：一是将草案第10、22、37、40条中招用达到规定比例、自主创业、职业培训和职业技能鉴定的“农民工”改为“农村劳动者”；二是将第13条第二、四项享受税费优惠政策的“农民工”范围作一定扩展，分别改为“返乡创业的进城务工人员”、“进城务工人员”；三是将第16条享受户籍迁移、子女就学住房租购、社会保障等社会福利政策和合法权益保障的“农民工”，以及第31条纳入公共就业服务机构失业登记范围的“进城农民工”改为“进城务工人员”。
（五）关于职业中介机构
《就业促进法》用了10条对职业中介机构及其活动、法律责任作了相关规定，草案只用第33、53条两条对此作了原则规定，这是基于《人力资源市场条例》送审稿已经报送国务院法制办公室的考虑。由于实际上存在劳动力（劳务）中介和人才中介两种中介机构形式，其法律依据、执法主体、行政审批程序等也有相应的两种体制机制，如根据《重庆市职业介绍管理条例》和《重庆市人才市场管理条例》，从事这类中介的机构需要申请两个行政许可，执法主体前者是劳动行政部门，后者是人才交流机构。2007年8月30日全国人大常委会通过《就业促进法》时，尽管已经考虑到了劳动、人事部门的合并，但在法律条文和相关法律性文件中没有对职业中介是否包括劳人才中介予以明确，在法律适用上将“人才中介”纳入“职业中介”还于法无据。鉴于目前劳动、人事部门已经合并，劳动力中介、人才中介的性质及其执法主体、程序、条件等具有同一性，有必要统一整合，统一管理，简化办事程序，减轻行政管理相对人负担。据了解，国务院已启动《人力资源市场条例》的制定，该条例草案中已经将两类中介合为一体。我市劳动、人事部门已经合并，区县（自治县）的劳动人事机构改革现已全面展开，建立统一的人力资源市场具有了现实可行性。为了体现草案第24条中建立“统一开放、功能齐全、布局合理、竞争有序的人力资源市场”的要求，建议在附则或法制委员会审议报告中明确“职业中介机构”包括“劳动力中介机构”和“人才中介机构”，第53条中的“职业中介许可证”包括“劳动力中介许可证”和“人才中介许可证”，以与上位法相对接和下一步推动机构职能整合留下法律空间。
（六）关于法律责任
草案第50条设定了用人单位、职业中介机构、培训机构和劳动者骗取就业专项资金的法律责任。建议除了给予罚款处罚以外，对职业中介机构、职业培训机构骗取就业专项资金情节严重的行为，增加可以吊销职业中介许可证、取消参加享受政府补贴培训的资格的内容。同时在第49条设定的行政机关法律责任中增加一项作为第5项，即：“因工作失职致使就业专项资金被骗取的”。
（七）其他修改意见
1、草案第51条第1款和第2款设置的罚则不尽合理，过罚不当，建议参照广告法等规定作出相应修改。
2、草案第34条第2款规定，不得将乙肝病毒血清学指标作为体检标准，与《就业促进法》相比，缩小了就业歧视禁止的范围，建议按照上位法的规定进行表述。
此外，《条例》中还有一些文字需要进行修改，此处不再赘述。
以上报告，请予审议。
