法律的刚性规定需要一些因地制宜的柔性政策进行补充。由于中国幅员辽阔，东、中、西部自然条件和社会发展阶段差异巨大，在水土保持生态补偿方面需要制定因地制宜的梯度政策，而法律的基本原则之一就是“法律面前人人平等”，难以实行差别对待，使得全国通行的法律法规难以保护“弱势地区”的权益，而弱势地区往往是重要的水土保持生态功能区，如西部地区是我国主要大江大河的发源地和重要的生态屏障区，经济发展落后，财力有限，难以承担生态补偿的主体责任，需要经济发达地区的援助和支持，这一矛盾的协调就需要富有弹性和柔性的政策体系来实现；其次，不同地区自然条件和社会发展阶段的巨大差异，也使得生态补偿的标准、途径、资金来源和补偿手段等技术环节存在着巨大的差异，难以统一和规范，因此，需要本着因地制宜的原则，通过制定不同地区的水土保持生态补偿政策来实施。
因此，在我国水土保持生态补偿法律地位得以确立的前提下，尽快建立和完善水土保持生态补偿政策体系，是水土保持生态补偿实践层面得以推动和实施的关键。水土保持生态补偿政策体系的建立和完善主要应从两个方面入手，一是整合现有的水土保持生态补偿相关政策；二是制定水土保持生态补偿的专项政策，建立水土保持生态补偿制度。水土保持生态补偿的目的是通过调整水土保护相关利益者经济利益关系，实现保护水土资源系统、维护整个生态系统的服务功能。而从现有的水土保持生态补偿相关政策来看，均不能满足上述需求，在政策设计中存在内容不全，目标不明确，手段单一和部门利益化等问题。因此，从长远发展来看，需要从维护整个生态系统的生态服务功能的角度出发，整合现有的水土保持生态补偿相关政策，制定水土保持生态补偿的专项政策，建立水土保持生态补偿制度。
一、指导思想、目标及原则
水土保持生态补偿政策体系的建立是一项复杂的系统工程，必须要以明确的指导思想为统领，以明确的补偿原则为核心，以明确的实现目标为指向，统筹规划，系统设计，才能保证水土保持生态补偿政策的制定具有全局的系统性、问题的针对性和实践的可操作性。
（一）指导思想
在此必须明确提出水土保持政策体系的构建必须以可持续发展战略为指导思想。所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益需求。它有两个基本点：一是必须满足当代人的需求，否则就无法生存；二是今天的发展不能损害后代人满足需求的能力。可持续发展思想为我们指出怎样实现科学发展、可持续发展和永续发展的路径，就是要实现经济、社会和生态环境的协调发展，不能以牺牲生态环境为代价博取短期的快速发展。水土资源作为生态环境的基础性要素，水土保持则是生态系统功能得以恢复、保持和增强的基本条件，因此，水土保持生态补偿完全符合可持续发展思想的基本精神，理应成为水土保持政策体系制定的指导思想。
（二）目标
目标是指水土保持生态补偿所要达到的效果。根据我国水土流失及土壤侵蚀的现状及特点，确定水土保持生态补偿的目标是解决诸如重要生态功能区、流域、矿产资源开发以及水利、水电、基础设施等大型工程建设区水土资源生态功能退化问题，恢复、改善和维护生态系统的生态服务功能。
（三）原则
水土保持具有外部性，所谓外部性是指在实际经济活动中，生产者（或消费者）的活动对其他消费者和生产者产生的超越于活动主体范围的严重影响，它是一种成本或效益外溢的现象。根据影响的结果，外部性可以分为外部经济性和外部不经济性两种：对外界造成有利影响的称为外部经济性，如水土保持、植树造林、治理大气污染等活动；对外界造成不利影响的称为外部不经济性，如随意排放污水、乱采滥伐森林、草原过度放牧等造成水土流失、土地沙化等活动。根据经济外部性理论，经济外部性应该内部化，即由行为人承担经济外部性的后果。具体说来，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿，产生外部经济性的行为人应该从受益人那里获得相应的补偿。如水土保持生态建设就具有明显的外部经济性，流域上游大规模的水土保持综合治理，不仅使当地受益，而且也给下游地区带来直接或间接的效益；反之，严重的水土流失不仅使当地人民群众受害，而且也会给江河下游带来灾难。近年来肆虐于我国北方的沙尘暴、造成严重损失的洪水灾害等，带来明显的外部不经济性，便是经济外部性理论的明证。依据外部性理论，水土保持生态补偿的原则应该是受益者或破坏者支付，保护者或受害者被补偿。
二、政策手段
通过对国内外生态补偿实践手段的归纳研究，我国水土保持生态补偿可采用的手段主要包括：公共政策（财政政策、税费和专项资金、税收优惠、扶贫和发展援助政策、经济合作政策）、市场手段（生态标志、排污权交易、水资源交易模式、生态建设的配额交易）。
●财政政策。纵向财政转移支付，指中央对地方，或地方上级政府对下级政府的经常性财政转移。
●税费和专项资金。税费既是内化外部成本和激励主体改变行为的经济手段，又是政府财政的重要来源。
●税收优惠、扶贫和发展援助政策。对被补偿地区实行税收优惠、扶贫和发展援助是生态补偿政策的重要辅助手段，主要目的是补偿发展机会成本的损失。
●经济合作政策。根据地方经验，经济合作的形式是多种多样的，如建立“异地”开发区、清洁型产业发展项目投资、人力资源培训、创造就业机会等。
●生态标志。这里，广义的生态标志物品和服务既包括产品生态标志，如生态（有机）农产品，也包括旅游景区和文化或生物遗产地标志。所以，应鼓励生态功能保护区和较大流域水土资源保护区积极发展生态标志物品和服务，将当地的生态优势转化为产业优势，并由广大的消费者支付水土保持生态补偿的费用。
●排污权交易是在运用污染物排放总量控制政策，保护和改善区域生态环境质量的前提下，利用市场规律及环境资源价值原则的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，各个持有排污许可证的单位在有关政策、法规的约束下进行排污指标（排污权）的有偿转让或变更的活动，使生态环境容量的资源属性得到体现。排污权交易从我国目前的实践情况看主要分为水污染物排污权交易和二氧化硫排污权交易。
●水资源交易模式。水资源的质和量与区域生态环境保护状况有直接关系，通过水权交易不仅可以促进资源的优化配置，提高资源利用效率，而且有助于实现保护生态环境的价值，因而可以作为实施生态补偿的市场手段之一。经过多年努力，中国已经在一些流域实行了水量分配制度，全面实行取水许可制度，基本构建了水权交易制度框架，并在水资源的管理、开发、利用中发挥了一定的作用。基于不同的水量分配方式，中国的水权交易有跨流域交易、跨行业交易和流域上下游交易等不同形式。
●生态建设的配额交易。配额交易是利用市场机制开展生态环境保护的重要举措，配额交易最著名的应用是《京都议定书》中关于削减二氧化碳的重要实施途径之一，目前只在欧盟成员国内部进行探讨。广东省环境保护局倡导建立自然保护区的配额交易制度，拟用于山区和平原地区之间的生态补偿，未来15年该思路可能在广东省环境保护中进行探讨和实践。
三、适用范围
补偿的途径是解决具体的补偿政策和具体补偿类型之间的匹配关系及适应性问题。也就是说水土保持生态补偿政策的制定要有明确指向和目标，这样才能使政策的制定具有针对性，才能使补偿政策落到实处，才能较为明确地界定补偿主体和补偿对象。
●纵向财政转移支付政策。适宜用于国家作为唯一补偿主体和西部经济落后地区的水土保持生态补偿，实现补偿功能区因保护水土资源系统而牺牲经济发展的机会成本。其中，生态建设和保护投资政策，包括中央和地方政府的投资。中央政府的生态建设和保护投资政策主要适用于国家大型水土保持生态建设工程项目。
●横向财政转移支付政策。即地方同级政府的财政转移支付，适宜用于西部经济落后地区的水土保持生态补偿、民间水土流失的治理大户、农民个体的水土保持生态建设行为。与纵向财政转移支付的补偿含义不同，受益地方政府对保护地地方政府的财政转移支付应该同时包含生态建设和保护的额外投资成本和由此牺牲的发展机会成本。
●税费和专项资金。向经济发达和欠发达地区公民和组织征收水土保持税（费），并建立专项资金（基金）用于国家履行水土保持生态补偿的责任是一个好的政策方向。但考虑到中国目前的财税政策改革思路，开征新的税种有较大困难，需要时日。然而，针对矿产资源开发造成的严重水土资源破坏的生态环境问题开征水土保持生态补偿费，或在现有资源补偿费的基础上增加一个水土保持生态补偿费是非常必要的。征费收入可以建立专项基金，用于治理矿产资源开发引发的大规模水土资源破坏问题及其历史遗留问题。这一生态补偿手段主要适合于对矿产资源开发区水土资源的保护。
●税收优惠、扶贫和发展援助政策。税收优惠包括税收分成比例调整和税收减免两个方面。将现有扶贫和发展援助政策向补偿地区倾斜和集中，就可以发挥水土保持生态补偿的作用。国家的税收优惠、扶贫和发展援助政策主要向国家西部经济落后的生态功能区倾斜，地方的相关政策可以向所属补偿区域倾斜。这一手段是用于国家重要水土保持生态功能保护区及经济发展落后区的水土资源保护。
●经济合作政策。开展经济合作是解决补偿主体复杂难以确定的水土保持生态补偿问题（跨区域的流域水土保持生态补偿）的重要辅助政策，其目的是补偿流域上游地区牺牲的发展机会成本。
●生态标志。生态标志制度是一项广泛发展的制度，可以作为重要水土保持生态功能区和流域水土保持生态补偿的一种创新政策工具加以应用。
●排污权交易是在运用污染物排放总量控制政策。该项政策是通过市场机制的手段实现污染物排放总量控制，有利于生态系统整体服务功能的保护。
●水资源交易模式。是通过市场机制的手段促进资源的优化配置，提高资源利用效率，而且有助于实现保护生态环境的价值。
●生态建设的配额交易。配额交易是利用市场机制开展生态环境保护的重要举措，有利于对生态环境整体服务功能的改善。在具体的政策设计时可以根据不同的补偿类型特点，从指导思想、目标、原则、补偿手段和途径综合考虑系统设计，这样使我国水土保持政策的制定更加规范和统一，为水土保持生态补偿政策体系的建立奠定基础。
图14-1 水土保持生态补偿政策法律体系
本回答被网友采纳