第1个回答 2012-11-07
内容提要：绩效评核是澳门政府公务员绩效管理的重要环节和手段。本文通过系统地考察澳门公务员绩效评核指标体系的构建与完善，希望为我国内地公务员绩效考核指标体系的构建、为内地公务员绩效考核制度的改革与完善提供经验借鉴。
关键词：公务员 绩效评核 指标体系
作者简介：颜海娜，华南师范大学政治与行政学院讲师，中山大学政治与公共事务管理学院2005级行政管理专业博士生。
“Performance Assessment”，即公务员绩效考核，在澳门被称为“工作表现评核”，是指根据绩效评估指标体系，运用科学合理的方法对公务员的工作状况和结果进行全面综合的评估，并突出对公务员工作业绩的考察，以区分优劣，决定职务的升降、奖惩、薪酬待遇和工作岗位调动等。有效的绩效考核有赖于一套科学可行的绩效考核指标体系，指标体系的建构一直是公务员绩效考核中的难点与重点，所以西方诙谐的称为“阿基利斯的后脚跟”，意为它是评核中的薄弱环节。在实践中，我国公务员绩效考核常常面临的困境就是缺乏一套科学、完整、具有可操作性的考核指标体系。关于这一点，学者们基本上能够取得共识，例如，李雪卿把我国公务员考核制度流于形式的主要原因归结为考核指标体系上的问题，即“考核标准过于笼统、考核等次偏少、考核方法上偏于定性”； 杨学娟认为我国公务员绩效考核面临的主要困境是“考核指标的设定针对性不强”； 姜晓萍、马利凯也认为我国公务员绩效考核中存在的主要问题是“考核指标的粗糙化”。 从国内已有的关于公务员绩效考核的研究文献来看，目前国内的研究大多数是针对我国公务员绩效考核制度的问题、原因及其对策进行分析，集中考察我国绩效考核指标体系的文献不是很多，系统地介绍国外或港澳地区绩效考核指标体系的文献更是比较少。澳门目前已经建构了一套相对比较科学完善的绩效评核指标体系，其在构建指标体系过程中的经验非常值得我们借鉴。因此，系统全面地介绍澳门现行公务员的绩效评核指标体系，考察该指标体系的先进性与局限性，以便为我国内地公务员绩效评核指标体系的建构提供参考，显得非常有必要。
一、澳门公务员绩效评核指标体系的建构
澳门曾是葡萄牙的殖民地，在其原有政治体制框架下的公务员制度也带有浓厚的殖民主义色彩。20世纪80年代末以来，澳门公务员制度逐渐实行本地化过渡。在澳门公务员制度逐步独立于葡萄牙的殖民体制以及逐步本土化的过程中，澳门政府对原有的各种职程制度进行全面的检讨和修改，制定了一揽子有关公务员的法律性文件，其中包括经1989年12月21日第87/89/M号法令通过的《澳门公共行政工作人员通则》，该《通则》第161条至173条对“工作评核”作了规定，并由第75/85号批示通过实施的细则。《澳门公共行政工作人员通则》的颁布实施，标志着澳门公务员绩效评核制度的正式建立。
以《通则》为依据，澳门政府建构了一套公务员绩效评核指标体系（见表一），该体系由十一个评核指标构成。这十一个指标并非适用于每一个公务员，具体选取什么指标来评核公务员，主要由评核人根据被评核人所从事的工作范围和担任的工作职务而决定。每一个指标上的分值由4—10分不等，具体得分由评核人根据被评核公务员的实际工作表现，参照绩效评核等级标准来逐个评定。接着评核人对各个指标的分数进行加总，计算简单算术平均分（如果有小数，采取四舍五入的方法取整）。评核分数有相对的评核等级，“4分”、“5—6分”、“7—8分”、“9—10”分别对应的评核等级为“优”、“良”、“平”、“劣”。最后由评核人根据被评核人的评核等级对评核结果作出总评语。
公务员绩效评核指标体系的构建，作为澳门公务员绩效评核制度的核心内容，作为澳门公务员管理系统中的重要环节，曾发挥了重要的历史作用。它不但为客观评价公务员履行职位职责的情况，为公务员奖惩、任用、培训等提供依据，而且有利于公务员队伍整体素质的提升。然而， 澳门公务员评核制度毕竟是在殖民时代建立以及延续下来的，它作为澳门公务员制度中的一部分，和澳门社会制度中的其他部分一样，也表现为澳葡政府实现其殖民统治的工具，其制度本身存在很多不完善的地方，如评核的指标体系设计不合理、评核的方法过于单一、评核的人治色彩强烈、评核的监督与制约乏力等等。评核制度在实施的十多年的过程中，逐渐暴露出一系列的问题，如评核法例不合时宜、评核过程形式化、评核结果泛优等，其制度的失效越来越凸显。随着澳门的回归以及澳门整个社会的政治、经济、文化等各个方面的重大变迁，一直没有进行过根本改革的公务员评核制度也日益凸显其制度的滞后性以及与环境的不相适应性， 其改革也势在必行。
自2000年起，公务员评核制度的改革一直都是澳门特别行政区财政年度施政报告关注的焦点。2004年8月9日，经过多年酝酿的《澳门特别行政区公共行政人员工作表现评核制度》正式公布于公报上，成为澳门公务员评核的新制度依据。 自2005年1月1日始，《工作表现评核制度》正式生效，澳门特区各政府部门全面推行新工作表现评核制度，用以取代施行了十多年的旧工作评核制度。 以《工作表现评核制度》为依据，澳门政府对原有绩效评核指标体系进行改革与完善，形成了一套相对比较科学规范的绩效评核指标体系。
二、澳门公务员绩效评核指标体系的改革与完善
澳门公务员绩效评核制度从1989年正式建立至今，其评核指标体系由不完善逐步趋于完善，具体表现为：评核项目和内容由笼统、随意、模糊走向细化、规范、明晰；评核指标权重由无走向有，其权重的分布也越来越符合不同岗位的特征与要求；评核等级标准由抽象笼统走向具体明确，其可操作性也越来越强；评核结果的等次由四级发展为五级，评核分制由10分制改为5分制，评核结果的分布越来越符合正态分布，评核的激励功能也正在不断强化。
（一）绩效评核的指标和内容
旧评核制度的工作评核把“出任领导及主管官职者”排除在评核的对象范围内，而且评核指标和内容并没有根据不同职程的人员的工作性质和工作特征来设计。新评核制度把担任主管官职的人员纳入了评核的对象范围之内，并且把评核指标分为必要的评核指标与选择性评核指标（见表二）。必须评核指标是指适用于所有公务员的指标，而可选择性评核指标则是指按照所执行职务的性质，可以从中挑选来进行评核的指标。
新评核制度还针对不同职程的特点，分别设置不同的评核指标。不同职程的人员所适用的评核指标是有所区别的，其中，除了适用于所有公务员的七项必须评核指标之外，针对主管人员的可选择性评核指标有“主动性及自主能力”、“革新及创造力”、“资源管理”、“团队的领导及管理”、“协商及决策”、“工作上的使命感”；针对技术员与高级技术员的可选择性评核指标有“主动性及自主能力”、“革新及创造力”、“团队工作”（只适用于相关的职务）、“与公众的关系”（只适用于相关的职务）、“资源管理”（只适用于监督及监察的职务）；针对行政人员与专业技术员的可选择性评核指标有“主动性及自主能力”、“与公众的关系”（只适用于相关的职务）、“资源管理”（只适用于监督及监察的职务）；针对工人及助理员的可选择性评核指标有“与公众的关系”（只适用于相关的职务）、“资源管理”（只适用于相关的职务）。新评核制度明确了什么职程的人员适用的评核指标，从而避免了旧评核制度在选取评核指标上的主观随意性。
（二）绩效评核指标的权重
旧评核制度的评核指标缺乏具体权重的设计，一般采用算术平均数来计算评核总分。新评核制度则采用加权算术平均法来计算评核分数，即先赋予“工作成效”与“责任感”这两个指标比其他指标多一倍的权重，然后再根据最终评分来计算评核分数。
新制度还规定，根据公务员所执行职务的性质，可以从八个选择性评核指标中选取最多两个作两倍评分计算，也即可以赋予一些比较重要的选择性评核指标（最多两个）两倍的权重。例如，对于行政暨公职局公众服务暨咨询中心的一名公关督导员而言，“与公众的关系”是一个相对比较重要的评核指标，因而可以赋予两倍的权重。
（三）绩效评核指标的衡量等级标准
旧制度部分评核指标的标准比较笼统、含糊，一些等级标准之间的区分度不明显。新评核制度为每一个评核指标都设置了详细的、具有可操作性的衡量等级标准。其中，必须评核指标的衡量等级标准见表四，可选择性评核指标的衡量等级标准见表五。
（四）绩效评核结果的等次
新评核制度对原有的评核等级进行了修改，将原来的“优”、“良”、“平”、“劣”四个等级改为五个等级，分别为“不满意”——1分；“不大满意”——2分；“满意”——3分；“十分满意”——4分；“优异”——5分。根据《工作表现评核原则》第八条“对应”的规定，“劣”等同于“不满意”，“平”等同于“不大满意”，“良”等同于“满意”，“优”等同于“十分满意”，并且规定现行法例对旧评核等级的规定同样适用于新评核等级。新评核制度增加了一个等级——“优异”，并且规定：“‘优异’与‘十分满意’的评语具有相同的效果，而获‘优异’评语者尚可获给予奖赏”。
三、对澳门现行公务员绩效评核指标体系的评价
以定性和定量相结合的方法，全面地考核公务员是现代公务员考核制度的必要要求。在澳门公务员评核制度的改革实践中，一直比较重视科学、全面、合理和便于操作的绩效评核体系的设计，不断提高评核的科学性和评核效率。从评核的指标和内容、权重、衡量等级标准以及评核结果的等次来看，新绩效评核指标体系较之旧体系有明显的改善，突显出现行评核指标体系的先进性，具体如下：
（一）绩效评核指标完备、具体、明晰，体现了分类评核的原理
与旧制度相比，新评核制度在评核指标的设计上更加细化、规范、明晰，具体表现为：
1、新制度对评核指标进行细化，把原来的十一项评核指标改为七项必须的评核指标和八项按照职务的性质而决定是否采用的可选择性评核指标。
2、把原来的适用于所有非主管人员的评核指标细分为：适用于主管人员的评核指标、适用于技术员及高级技术员的评核指标、适用于行政人员及专业技术人员的评核指标以及适用于工人及助理员的评核指标。这不但扩大了评核对象的范围，把主管人员也纳入评核的范围之内，而且体现了分类评核的原理。
3、把一些相互交叉重叠的、表述含混不清的评核指标修改为相互排斥的、表述清晰的评核指标。例如，用“工作成效”取代了原来的“工作素质”和“工作数量”；把原来的“物料保存”与“对安全的重视”并入“责任感”；把原来的“主动性及创造力”细分为“主动性及自主能力”和“革新及创造力”。
4、把一些只考察被评核人个性特征内容的评核指标改为符合职业规范要求的评核指标，如旧制度中“进修”指标只是评定被评核人在职业进修及在吸收新知识方面所作的努力，而没有考虑被评核人的自我增值与实际工作要求之间的相关性。因此，新制度把“进修”改为“不断改善工作”。
（二）根据不同岗位的特征与要求，设计不同的评核指标权重
权重的意义在于其真正能反映工作描述的准确性。旧制度并没有根据评核指标的重要程度进行不同权重的设计，而是对所有十一个评核指标一视同仁。这样就无法真正突出评核的重点——工作表现评核。由于工作表现评核是对工作人员在执行职务时的工作表现所作的一个系统化评审过程，因而应该赋予一些评核指标更大的权重，以体现评核部门的组织目标和价值取向。因此，新制度在设计评核指标权重的时候，赋予“工作成效”与“责任感”比其他指标多一倍的权重。
旧制度缺欠对评核指标权重的考虑，没有体现不同岗位的工作性质和职务要求。例如，推广文员在创造能力上的要求比会计文员要高很多，但却用相同的权重来衡量两者的“主动性及创造力”。新制度除了规定可以从七个必须评核指标中选取“工作成效”和“责任感”作两倍评分计算之外，还规定可以从八个可选择性评核指标中选取最多两项的评核指标作双倍权重计算。这样使权重的分布更加吻合不同岗位的要求与特征，以提高评核的准确性和精确度。
（三）绩效评核等级标准客观、清晰，具有较强的可操作性
1、旧制度部分评核指标的衡量等级标准比较笼统。例如，在“工作素质”上得10分的评核标准为“因其完美及严格，工作被视为卓越”。至于怎样的工作表现才算是“完美”的，不同人有不同的观点。而且，用“严格”来衡量工作的成效，也是比较片面的。新制度用相对详细的描述性语言来界定各个等级标准，如在“责任感”上得5分的标准为“即使在特别困难的情况，亦能全面衡量和承担其本身的行为及决定所引致的后果”。
2、旧制度各个等级标准之间的区分度不明显。例如，“对安全的重视”的两个衡量等级：“通常会注意安全”与“经常遵守安全规则”没有明显的差别。新制度比较注意各个等级标准之间的区分度，如在“在工作岗位的勤谨态度”上五个等级的标准分别为 “经常不合理缺勤”、“间中有不合理缺勤”、“很少缺勤”、“在极例外的情况下方缺勤”、“从不缺勤”，其标准的可操作性相对比较强。
3、新评核制度不但把旧评核制度评分指引中的一些含混不清、过于主观、无法判断的用语修正过来了，而且尽量采用一些可用于准确描述评核指标的行为表现及结果的词语与句子。例如，旧评核制度对“主动性”的衡量用语相对比较主观：“没有自主能力”，新评核制度则用相对比较客观、易于操作的表述方式：“仅能执行既定的日常工作，从不提出建议”。
（四）绩效评核结果的等次更加完备，结果的分布越来越符合正态分布，评核的激励功能也正在逐渐显示
新制度由原来的“优、良、平、劣”四个等级发展为“优异、十分满意、满意、不大满意、不满意”五个等级，由原来的10分制改为5分制，由原来的非“优”即“良”的非正态的评核结果分布图发展为比较符合正态分布的评核结果分布图。评核的激励功能主要体现在通过将评核结果与公务员的奖惩、职务升降、级别和工资的调整等挂起钩来，促使公务员积极工作，尽职尽责。虽然旧制度对评核结果的使用有明确的法律规定， 但是，由于评核指标体系的不完善、评核程序的不规范以及评核人对评核尺度的把关不严等原因，导致大部分公务员的评核结果非“优”即“良”，而“平”和“劣”两个等级实质上形同虚设，奖优罚劣、奖勤罚懒的机制也无法真正发挥作用。根据澳门行政法务司的统计，1999年，被评核的公职人员一共有9269人（未包括领导及主管人员、军事化人员），其中被评为“优”的占62%，被评为“良”的占37.7%，被评为“平”仅占0.3%，被评为“劣”为0%。评核结果泛优等的直接结果就是公务员的晋升速度过快 ，而澳门现有的职程制度又没有给公务员提供足够的晋升空间，从而导致公务员由于缺乏激励而工作动力匮乏，士气低落，工作效率低下。
尽管新制度还未就“优异”等级的奖励制定具体的奖励细则，但设置该等级的初衷就是为公务员树立一个前进的目标，真正发挥评核的激励功能，彻底改变以往评核结果泛优等的状况，使工作表现优异者名副其实。“‘优异’评语用作肯定工作人员在担任职务时特别出众的优秀表现，因此，决定给予此评语时应小心分析，以免偏离其肯定和奖励优异表现的目的。” 在新评核制度实施的一年多来看，评核主管对“优异”等级的评定明显地较以往严格及审慎多了，通过实事求是地肯定公务员的绩效来达到鼓励和诱导他们的目的，“优异”等级的激励作用也在慢慢地显示出来。
当然，任何改革都不是一蹴而促，澳门绩效评核指标体系的改革与完善也不例外。新绩效评核指标体系虽然比旧体系更加科学合理，但还存在一些不足之处，一是评核指标与评核内容的针对性与可比性有待进一步完善。现行评核指标的设计既没有体现技术员与高级技术员、行政人员与专业技术员之间的区别， 也没有体现不同政府部门或不同附属单位同一职程人员职务特征的区别， 以及一般制度职程与特别制度职程职务特征的区别 ；二是评核激励功能的发挥有进一步拓展的空间。虽然新指标体系设置了“优异”等级，但由于标准设置得非常高， 而且又没有及时出台配套的奖励制度，导致“优异”等级在实际中的象征性作用远远大与实际操作作用，起不到真正的激励作用。因此，进一步修改与完善“优异”等级的设置标准，以及尽快出台相应的奖励措施，是改进现行绩效评核指标体系首先需要考虑的问题。
四、澳门公务员绩效评核指标体系构建与完善的经验借鉴
（一）职务分析是科学合理地进行绩效考核系统设计的前提，必须把绩效考核建立在规范的职务分析的基础上，根据不同岗位的绩效目标和绩效标准来进行有针对性的绩效考核。
职务分析对绩效考核指标体系设计的作用表现在评核的内容必须与工作的内容密切相关，简单说来就是要明确“做什么，靠什么”。为了确保绩效评核具有较高的效度，就必须尽力减少评核指标中缺失的部分和受污染的部分。在设计绩效考核指标时，首先应根据职务分析的结果按照职能和职等的区别对各个评核涉及的职位进行分类，设计出一个大的指标体系框架，然后根据每个职位所负有的和部门的战略密切相关的核心职能或工作职责，对已有的指标体系框架进行具体化，从而设计出个性化的绩效考核指标体系以达到提高绩效水平的目的。
从澳门公务员评核制度的实践来看，正是由于还没有系统地开展职务分析工作，没有把绩效考核建立在科学合理的职务分析的基础之上，导致绩效评核指标体系还有比较大的完善空间，这给我国内地公务员考核制度的改革与完善提供了重要的启示。要通过深入的职务分析研究，详细研究每个岗位的工作职责、工作内容、所需资格条件、绩效目标以及绩效等级上的绩效标准，编制科学合理的职务说明书。职务说明书为有针对性地开展公务员的绩效考核、科学合理地确定考核内容和等级标准提供了参照系。这不仅有利于公务员按照职位要求恪尽职守，而且有利于用人单位根据所在职位要求考核公务员的工作成效，推动公务员绩效考核的科学化，促进考核结果的客观和公正，防止和避免在考核中凭印象考核和缺乏考核依据的现象。
（二）如何设计一套科学合理的绩效考核指标体系，如何把定性考核与定量考核有机地结合起来，澳门公务员绩效评核指标体系建构与完善的经验值得我们借鉴。
长期以来，我国内地公务员的考核存在只注重定性考核，而忽视定量测评的倾向，公务员考核标准不具体，可操作性不强。《公务员法》和《国家公务员考核暂行规定》等相关法律法规中有关公务员考核的方法和考核标准规定得比较原则，过于笼统。一些单位和部门在公务员考核过程中，也没有花费太多的精力去进行调查研究，结合本单位、本部门的实际对各种考核要素进行量化，制定科学的考核指标体系，而是随便定几条，停留在定性的基础上，致使年度考核产生失真现象，难以对各个公务员的德才表现和工作实绩进行客观公正、实事求是的评价。
内地公务员考核制度要改变过去注重经验印象，缺乏定量分析的模式，提高考核的科学化水平，可以借鉴澳门的经验进行内地公务员量化考核测评体系的设计。在进行指标体系设计的时候，需要着重考虑的问题是：
1、要动态地制定绩效考核目标。绩效考核指标体系的设计既要保持一定的稳定性，又要具有必要的弹性，不但要针对不同的岗位类型设置不同的绩效目标，而且要根据每年部门工作规划的变化以及被考核人年度工作计划的变化、职务的变更、资源的充裕程度等因素适时地调整绩效目标，使绩效目标的设置充分地体现每个岗位的工作性质、工作内容、工作难易程度以及所需资格条件。此外，绩效目标的设置要建立在考核者与被考核者充分沟通协商的基础上，把考核者的个人目标与部门的整体目标有机地结合起来，避免用一些不切实际的、被考核者不知情的考核目标来单方面地对被考核者进行考核，而应围绕着绩效考核目标，把绩效考核的过程看作是一个动态的持续的双方互动过程。
2、要对绩效考核目标进行逐层分解，在分解的基础上形成二级或二级以上的考核指标。考核指标设计的基本途径是分解考核目标，即将考核目标直接分解为可测量的考核指标，通过分解指标来形成一套具有可操作性的指标体系。考核指标既要与考核目标保持动态一致性，又要体现分类考核的原理，即指标的设计要体现不同部门、部门内的不同层级、不同岗位的工作职责、具体工作内容、工作难易程度以及所需的资格条件等，避免用千篇一律的指标去衡量不同工作性质和岗位类型的人员。在澳门，不同职程的公务员所适用的可选择性评核指标是不一样的，这正体现了分类评核的原理。此外，指标的设置既要体现全面性和完备性，又要突出关键性，过多的指标会降低考核的效率，减弱考核结果的运用。因此，要对初次设计的众多指标进行筛选，通过指标的相关度与隶属度、信度与效度等的分析，将指标中地位相对重要的、代表性相对比较好的挑选出来。
3、指标权重的设计要具体考察不同岗位的工作性质和职务要求，尽可能地使权重的分布吻合岗位的特征和绩效目标。指标权重的设计一方面反映了公务员绩效考核的重点，体现政府组织的目标与价值取向，另一方面能比较准确的反映不同岗位的工作性质与职务要求，提高绩效考核的精确度。例如，澳门公务员绩效考核的重点是公务员的工作表现和担任职务时的行为是否恰当，而非公务员的个性或品格，因此，“工作成效”和“责任感”这两个指标所占的权重是其他指标的两倍。我国内地公务员“重点考核工作实绩”， 因此在指标权重的设计上要对体现工作实绩的相关指标予以更多的关注。
4、绩效考核标准的设计要具体明晰，具有可操作性。考核标准的设计要符合以下要求：标准是基于职位的要求，而不是针对人员的；标准要具体明晰，切忌使用概念性的或模棱两可的语言；标准应尽可能具体，并可以测量，能够以数据表达的决不用语言描述；标准要具有可行性，是多数人经过努力可以达到的；标准的制定要经过协商，考核者与被考核者都认可的标准才能达到激励的效果。 此外，整个考核标准体系要体现完备性、互斥性以及相互协调性。