从一起农村土地确权案件谈行政机关的程序规范和实体规范的把握
案情简况
确权争议双方是河北省滦南县分属两个镇的“王土村”和“新立庄村”，根据当地村民介绍，争议土地所圪的土地区域在解放前是同属一个“珋姓”，又居于两个村的村民的坟地。1958年，经过当时人民公社的有关人员的调解，将目前争议的土地给了新立庄村，新立庄村的村民也在该地耕种。1989年，滦南县按照“航拍”照片进行土地划界工作，按照新立庄当时的老村长的说法在没搾清划界是怎么回事的情况下就签了确权协议，但是事后发现协议上的填写的内容和实际出入较大。争议的这块土地划给了王土村，而另一个村的土地又划给了新立庄村。 2004年，在再一次的确权协议上，时任的新立庄村村主任又签了上述已经错的协议。 这个期间，在争议土地内，新立庄村开办了一个集体企业铁锹厂，批准使用建设用地时登记的手续是新立庄为土地所有权人；同时新立庄村某村民开设了一个综合营业楼，占用的国有土地（在争议土地范围内）也是通过向新立庄征地转归国有的，被征地的土地所有权人也是新立庄村。除此，在争议土地内的土地承包关系和因修路占地的土地补偿也都以新立庄为土地所有权人进行。这次因土地权属纠纷引发的确权争议，申请人是新立庄村民委员会。这是一起较为复杂典型的农村土地确权案件。争议的双方都主张己方拥有该块土地的所有权，而且，很多证据都是直接客观的：王土村认为“划界”协议已经清楚确定了土地界限，而且通过两次协议，应该属于确权的证据充分。但是新立庄村主张1989年的一份协议上的签字不是村主任所签，而且已多次想有关部门提出划界错误，申请纠正。新立庄村的证据则认为，实际使用该土地过程中，所有涉及土地使用的文件登记、批复手续中，土地所有权的登记人均为新立庄村委会。因此，在这些双方都有充分证据的情况下，如何判断本案，确有许多值得研究之处。笔者从程序性规范和实体性规范两方面谈谈个人的看法。
程序规范重于实体规范，程序公正才有实体公正。
2003年03月01日 实施的《土地权属争议调查处理办法》（下称《处理办法》）实际上就起到了行政确权工作中“程序法”的作用。该规定第十七条规定 “承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料”。第十八条规定“ 在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查”。这些规定实际上确定的是行政机关的取证权，也就是对行政机关主动性工作做出了要求。这里指的“必要时”，笔者认为也就是当事人在取证时由于权能受限取不到的重要证据，或是行政机关认为与本案有关联性的重要证据。同时该法规第十九条又明确规定 “土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料”。这一条的原则事实上确定了当事人举证原则，也就是通常说的“谁主张谁举证”的原则。笔者认为，虽然从法规的条款的排列上当事人举证原则排在行政机关取证权之后，但是从客观公正的角度，在实际确权裁判中应该是“当事人举证原则”优先，避免行政机关的过度主观，忽视当事人的主动举证。那么，面对各种类型的证据，行政机关如何采信认定呢。
该规定第二十条规定“ 国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：
一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；
二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；
三、争议双方当事人依法达成的书面协议；
四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；
五、其他有关证明文件。
在第二十一条中该规定规定“ 对忓事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。”
结合以上的案侏，笔者认为行政部门应该首先充分的听取争议双方的主张，收验各方的证据，必要时应该安排听证会，通过这些工作做出初步审查证据原则和继续调查方案，然后再结合实际的情况主动的进行核实和调查补充。在这个案件的裁量中，有两个证据是应该着重审查，同等重要的，也就是1989年的“划界协议”和土地使用过程中“争议土地上征地、批地的土地登记手续”，上述证据属于书证范畴，均属客观证据采信价值相对较高。而且都属于《处理办法》的应该审查的证据，即使各自的证据存在冲突，也应该认真审查。证据的比对，审核后仍然不能形成一个符合逻辑的事实过程，这时，行政机关的主动调查工作是很重要的，但是笔者认为这种调查是对以有客观证据的补充和核实调查工作，不能主观假定事实，按此寻找事实依据。这也就是笔者上文主张的“当事人举证优先，行政机关调查补充”的程序规范的把握原则另外，诸如本案涉及的有关当事人提出签字不真实的情节，如果关乎主要的事实，影响事实认定，还应该适时引如鉴定手段，以确保严谨。总之，行政确权程序规范的适当把握，会给下面的实体认定工作打下公正客观的基础。
实体法规是事实评判的准绳
裁判结果来源于依法评判的事实1995年实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》目前应该还是土地行政确权的实体法规，这其中有专章规定了集体土地的所有权问题。 规定中规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；”另外第二十条规定“ 村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。第二十一条规定“!农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所枉者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。以上的规实，从硬性规定的角度提出了土地权峞的评判依据。如何适用依据，这与证据的收集和审查结果是密不可分得，因为裁判者是根据证据认定一个事实状况，有了事实，再通过法律法规衡量。在上述案件的证据的审查和事实调查时，可能会出现这样的结果：争议各方都有书面证据证明己方有土地权属，这种情况的出现可能由于许多因素造成，如果在不对先前的行政行为进行触动的情况下，笔者认为，参照现有客观证据（政府批复文件、协议等等）着重认定该争议土地的历史使用过程，应该是对以上实体规范正确的理解把握。也就是说，查清使用事实，确定土地的实际投入者和占用者可以弥补通过其他证据认定事实的不足，同时也是印证、佐证其他客观证据的的负责做法。土地确权实体法规的原则是，“尊重事实尊重历史”准确的认定土地使用的历史变迁情况，加之客观书证的证明，复杂的土地使用状况才可能客观再现。法规的准绳作用才能充分发挥，另外，农民的土地纠纷往往也是社会安定的隐患，所以把握事实的认定，用充分的法律法规作为裁判的依据，才可能使争议各方信服。因此，事实是基础，良好的基础是准确适用实体法规确定裁判结果的前提。
行政确权工作有着和司法确权工作的共同原则，也有着它的特殊性，严谨把握程序性规范和实体性规范的适用，对于准确裁判是非常必要的
