第1个回答 2023-01-26
2007年8月学习论坛
TRIBUNEOFSTUDY
Aug12007Vol123 No18
第23卷 第8期
论社会治理的多元主体结构
朱晓红,伊 强
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(1.华北电力大学人文学院,北京102206;2.北京信息科技大学人文学院,北京100085)
[摘 要]在从工业社会向后工业社会转变的过程中,我们确立了构建和谐社会的历史性目标,而这一目标又是
在全球化进程加速的时代背景下提出的。在全球化的过程中,我们的社会日益表露出复杂性和不确定性因素的迅速增长,社会的高风险度增加。和谐社会的构建需要以社会治理结构的变革为前提,只有建立一个具有开放性、包容性、公共性、灵活性、负责任的多元主体治理结构,才能实现和谐社会的建设目标。
[关键词]和谐社会;多元主体;治理结构
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号-(2007)- 和谐社会不是一个单一治理主体统治下的社会,素:;我们正处在一个全球化的时代;多元主体是一种差异并存的状态,而不是同质性的孤立存在。据此可以推想,合作治理的主体之间在结构上将具有开放性、包容性、公共性和灵活性的特征。
一、全球化与社会治理主体的开放性结构
全球化是当代许多事件发生的重要背景,也是学术研究的中心话语
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,,民族国家的特本主义的特征时,马克思和恩格斯指出:“资产阶级,由于开拓了世界市场,使一切国家的生产和消费都成为世界性的了。……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态,被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。”现在看来,马克思和恩格斯所描述的那种状况不仅得到了更加充分的证实,而且政治上和文化上的民族特征也在国界线上变得模糊起来。非政府组织的无国界行动,就是一个明显的不能简单概括为政治或文化的全球化例证。在一定程度上,它是政治和文化的综合性表现,是属于管理范畴的全球性行动。国家间在“反恐”问题上的合作迹象也表明,民族国家的安全概念也正在发生变化。这意味着全球化所展现出来的是一个新的趋势,表明人类社会正在朝着一体化的方向迈进。
在这一新的历史趋势呈现给我们的时候,中国共产党审时度势地提出了构建和谐社会的目标,根据这一目标以及历史趋势去思考和安排我们的社会治理结构,不能再沿用旧的封闭性的社会治理结构,而是需要建立起一种能够积极应对全球化的、开放性的和适应合作治理的结构模式,通过这样一种治理结构去解决全球化条件下一个国家政治、经济、文化上的各种各样的影响。
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。全球化是随着信息技术的推广和
普及而引发出的一种势不可挡的潮流,在这一潮流下,各种各样社会问题的处理都不再孤立地进行,不再是由一个国家甚至一个国家中的某个部门所能独自解决的事情。这就要求社会治理体系必将从一个封闭式的治理结构转向开放式的治理结构。
全球化的内容主要包括经济全球化、政治全球化和文化全球化。经济全球化是整个全球化进程的基础和核心内容,它是在近代社会的开端中就展现出来的一种历史趋势,特别是在20世纪民族国家兴盛的条件下,经济全球化反而加速了。在20世纪后期最有价值的新迹象是,在经济全球化的基础上,政治全球化和文化全球化浪潮的出现,使民族国家之间的相互依存度进一步增
[收稿日期]2007-05-30
(ZZ0527)的阶段性成果[基金项目]本文为北京市科学技术委员会博士生论文资助专项“公共管理主体结构研究”
[作者简介]1.朱晓红(1972— ),女,吉林省通化市人,华北电力大学人文学院副教授,公共管理教研室主任;2.伊强(1970— ),男,辽宁省
丹东市人,北京信息科技大学人文学院副教授。
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自从人类有了社会治理的问题以来,政府都是社会治理的终极性的主体,甚至可以说是主要的和基本的社会治理主体。在新的历史条件下,围绕着政府而出现了两个矛盾但又是统一的问题:在全球化进程中,需要打破政府在社会治理问题上的垄断性,需要建立起多元主体合作治理的体系。这个多元治理主体合作治理体系的建构,又是在政府的领导下而展开的自觉的社会建构过程。恰恰是在处理既矛盾又统一的历史性课题之时,将对政府的能力作出检验和提出更高的要求,特别是要求政府首先以开放性作为其突破口,不仅对国内开放,也要对国际社会开放,根据全球化浪潮下的社会治理特征和内容,去自觉地建构起国家内部的不同社会治理主体以及国际性的合作治理主体间无缝隙结构。
二、多元化与社会治理主体结构的包容性
“和而不同”是中国哲人所追求的境界,但这是一种人与人之间关系的境界。今天,在和谐社会的构建中,“和而不同”就不仅是人与人之间的境界了,而是要扩大到组织与组织、国家与国家之间,即扩大到社会构成的各要素之间。普遍的和全面的“和而不同”,就是和谐社会的标志和基本内容。着眼点就应当放在对“,因素增加的进程
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结构性的形式合理性而把行政人员的人格因素排斥掉了,使行政人员转变成能够适应其行为模式统一性的要求。所以,从本质上看,工业社会是一个更加排斥多元性、异质性的社会,它的治理体系无论在表面上是以民主还是专制的形式出现,但在实质上,都是容不得差异性和多样性的治理体系。例如,在所有声称民主社会的地方,它的政府都容不下对民主的批评,必须维护民主意识形态的绝对统治地位。在处理国家间的关系中,我们发现一些声称是民主国家的政治实体,有的时候不是为了经济利益而发动战争,其目的就是要消灭与民主声音不一致的因素。在这样做的时候,它们不仅要确立民主意识形态的绝对统治地位,甚至要割断人类的文明传承。
就工业社会而言,法律和政策就是最基本的治理工具,至于行政的、政治的以及其他的管理行为,也都是在法律和政策的基础上建立起来的或以法律、政策为其基准的,至少在逻辑上是这样的。在广义的法律概念下,,,以求减少,也必须在,这是一种试图把多样性和多元化的社会因素加以简单化处理的做法。比如,在20世纪,当出现“经济危机”的时候,政府就开始重视干预。政府干预显然是有效的,但是,它的有效性是建立在对“经济危机”加以简单化处理的思路上的,结果出现了行政国家的局面,而社会的自主力量受到了扼杀,特别是大量的社会原发性要求受到了扼杀,整个社会不得不按照政府的意志运行和发展。这就是单一主体为我们描绘出来的一幅图景,如果发展下去,将会走向一个什么样的方向,可能会让人不寒而栗。
当然,这种假设的结果不会出现,因为在后工业化的过程中,单一主体的社会治理结构正在被打破,一种由多元治理主体构成的社会治理体系正在出现。从经济学的角度来看,个性化生产正在取代社会化大生产;从社会学的角度看,社会构成因素变得越来越复杂;从政治学的角度看,多元化的利益要求和多元化的组织形式已经冲破了政治参与的框架,从而以合作治理和普遍的社会自治形式出现;从文化的角度看,不仅全球化导致了多元文化的并存,而且在一个国家和地区中,也出现了多样性的文化族群。所有这些都正在改变着人们的思维以至于情感,让人们包容个性、追求个性,进而出现一个多元共存的社会共同体。对这样一个社会的治理,是单一主体所无法运筹的。也就是说,社会治理主体也必须适应这样一个社会,以多元治理主体来应对多元化的需求和治理多元化的社会。
综上所述,今天的社会治理需要尊重并适应多元化
会的进程的话,那么,我们所要构建起来的和谐社会就应当是充分尊重异质因素的社会,应当表现为多元社会构成因素和谐共存的形态。因此,和谐社会以及它的治理体系,都应当是有着充分包容性的。
在农业社会中,以政府为单一主体的治理结构总会表现出对多元化的压制,总是努力强制性地把各种社会构成因素纳入到同一性的框架中去。工业社会在同一性的追求中虽然不再表现出农业社会的那种强制性,但是工业社会以其技术化的体系而把多样性的社会构成因素纳入到同一性体系中去。为了维护同一性体系的稳定性,它不惜剔除多样性社会构成因素质上的差异性,努力在不同事物之间寻找普遍性的因素,然后根据对普遍性的把握而在不同事物之间确立起形式上具有同一性的框架,并根据所确立起来的形式统一性框架去削足适履。这一点在社会治理体系方面表现得尤其明显。
与农业社会的治理体系比较起来,工业社会的治理体系总能借助于技术化的、具有可操作性的手段把一切形式统一性框架所不能包容的因素剔除出去。也就是说,它总能对那些形式统一性框架可以包容的因素加以强化,使其不受实质性差异的冲击和破坏。比如,在行政过程中,行政程序就是这样一个形式统一性的框架,而行政人员的人格因素则是一种时时可能与行政程序相冲突的因素,理想官僚制的行政组织模式,就是通过
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的现实,以多元治理主体合作的形式而实现社会共治。这样一来,社会治理结构就必须具有包容性,既能够把多样性的社会治理对象纳入到社会治理内容中来,也能够根据社会治理内容的多样性和差异性而实现充分的治理,让多元化的治理主体之间通过功能性的合作和互补而把整个社会治理成一个和谐的社会。具体地说,就是政府与政府外的非政府组织和各种各样的社会自治力量一道去合作治理我们的社会。在多元化的社会治理主体之间又建立起一个共洽的治理结构,这个结构不是线性的,而是网络式的;不仅这个网络是互动的,而且会把一切需要社会治理体系解决的问题都一网打尽。这就是社会治理体系在结构上的包容性。
三、社会治理主体多元化中的公共性问题
社会治理主体的多元化是社会复杂性和不确定性迅速增长的必然要求和结果,反过来,它又会进一步促进社会的复杂性和不确定性朝着合理化的方向发展。本来,复杂性和不确定性是无法纳入到合理性的范畴中来的,或者说,根据工业社会的思维以及形式合理性的概念,复杂性和不确定性恰恰是有悖于合理性的。因为,一个新课题,围。但是,这并不是不可理解的,相反,就社会治理而言,只要我们能够把公共性作为契入点的话,就能够建立起关于复杂性和不确定性的合理性范畴。
如上所述,工业社会崇尚简单性,工业社会的思维模式是把复杂化的东西简单化,从而去谋求工业社会的运行效率。为了把复杂的东西简单化并减少成本,提高效率,具有可操作性的做法就是把复杂的事务进行专业化的分工。这种专业化分工不仅不会减少社会的复杂性程度,反而加大了不确定性。“技术社会中的一切事物,甚至人类,都成了不断变得庞大的社会机器的组成部分。当社会的总体功能变得日益复杂集中时,每一个个别的功能就变得更加精细、更加有限”。因此,每一个个体对其他部分的依赖性就加大了。如同一部机器,“越是简单,部件越少,会出毛病的地方也就越少。简单的机器更加灵活,更能适应变化着的要求。相反,我们技术社会的职能分工是如此之细,以至任何部分一出毛病,整个系统就会陷入瘫痪”。生物学家告诉我们:“过分的专门化是导致一个种类灭绝的最主要的原因之一。”专门化将会降低一个系统的灵活性,在其所面对的环境发生改变时,它无法对变化作出即时性的反应,缺乏渡过危机的多样性,从而增加了社会的复杂性和不确定性,进而导致了风险性的增加以及危机事件的频频发生。再者,专业化的分工是有极限的,在工业社会已
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经达到日益细密的分工基础上再前行的话,已经没有出路可走了。然而,社会复杂性的程度却与日俱增,并不断冲破工业社会分工体系的边界。
在社会治理的问题上,通过分工而构建起来的治理体系一旦与政府干预模式相结合,就有着无限的让公共领域吞并私人领域的冲动。因为,“利益冲突无法继续在私人领域内部得以解决,于是,冲突向政治层面转移,干预主义便由此产生。长此以往,国家干预社会领域,与此相应,公共权限也向私人组织转移。公共权威覆盖到私人领域之上”。由于政府干预的模式无法适应复杂的风险社会,政府的决策结构要改变,决策的过程要向社会公开。“风险社会的组织结构再次把本来有严格界限的领域联系起来。风险社会不仅要求国家,而且要求私有公司和各门科学开放其决策过程。它呼吁对风险冲突隐含的权力结构进行制度上的改革”。但是,当公共领域基本侵吞了私人领域的时候,公共性也许就失去了。。,,公共领域还会存在?如果社会治理体系不再,那么,它的合理性又有什么意义呢?所以,社会治理体系的合理性和公共性是不可怀疑的,是必须加以维护的,所存在的问题只是我们如何去维护和建构合理性与公共性。
考察工业社会的治理体系,如果说它在合理性的问题上还具有它所宣示出来的客观性特征的话,那么,在公共性的问题上,则表现出极大的主观随意性。因为社会治理的主体是单一的,它有着完全的对公共性的定义权,它说什么是公共性,社会就必须接受这种公共性;它用行动去维护和建构什么样的公共性,社会就必须照单全收。试想这种由某个单一实体定义的公共性怎么可能是客观的公共性呢?进一步地说,它定义公共性的方式方法以及内容又怎么会具有客观上的合理性呢?这样的追问就可以使我们清楚地看到,工业社会的治理体系所追求的公共性和合理性都是虚假的。有鉴于此,笔者认为,客观的和真实的公共性与合理性只有在后工业社会的复杂性和不确定性中才能获得。也就是说,只有在社会治理主体多元化的条件下,公共性的定义权才不会受到垄断,才会出现客观的和合理的公共性。可见,基于社会治理公共性的追求,也需要把社会治理主体的多元化作为一个自觉的过程来加以建构。
四、社会治理主体多元化中的灵活性
社会的复杂性和不确定性迅速增长还对社会治理体系提出了灵活性的要求,而工业社会的治理体系,恰恰是从属于结构上的稳定性需要的。它在结构上的稳定性经常性地使其陷入僵化的状态,特别是以官僚主义
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的形式来表现它的僵化的。在复杂性和不确定性的条件下,如果社会治理体系是僵化的,就根本不可能满足社会治理的需要。当它不能满足社会治理的需要时,那些滞留在社会治理之外的不确定性因素就会转化成危机事件,从而增加了社会的风险度。
工业社会的治理在进行简单化的还原之后,就会得出一些可计算的量值和标准,在治理过程中实施决策的时候,这些量值和标准就显得非常有用。可是,在复杂性和不确定性的条件下,处处表现出风险特征,没有一个可还原的落脚点,因而也就不可能找到一个有益于决策的简单标准和量值。这也同样逻辑性地把我们引向一个令人不安的结局,那就是决策失去了其基础和前提。是这样吗?既是又不是。说是,是对于单一的、垄断性的治理主体而言的,因为它会发现自己在社会复杂性和不确定性因素迅速增长的情况下越来越丧失决策能力;说不是,是对于多元化的治理主体而言的,每一个相对独立的治理主体都具有应对专业化问题的高超能力,它能够根据其任务的需要而及时作出决策。由此可见,后者展示给我们的就是整个社会治理体系在结构上的灵活性。
在我们上面所给定的两个前提(和不确定性),,几乎整个美国东北部都停电。……夜幕降临后,那些地区……赖以生存的技术社会的其他许多设施全都没有用了”。可见,在依赖性如此强的社会中,任何一个环节发生问题对全局都可能是致命性的。然而,在这个例子中,我们设想一个工业社会惯常的解决问题方式:美国通过外交途径向加拿大的领使馆通报情况,它们再依据程序,逐级汇报,然后形成任务并下达给相关部门,相关部门再成立一个专门性的调查和解决问题的小组,这个小组迅速地派遣两支精干的队伍,一支队伍迅速地到美国大使馆签证,准备到美国东北部地区调查停电的问题,另一支队伍迅速地被派遣到安大略的这家发电厂……我们可以想象这样一个依照工业社会治理模式而建立起来的治理方式要在几个月以后才能解决停电事故并恢复供电。这个例子包含着一个明确的要求,那就是我们的治理体系必须拥有极大的灵活性,它在处理一些不确定性的问题时,必须打破程序的限制。
正如经济上的垄断会窒息市场一样,社会治理中的垄断则会使治理主体变成蠢笨的庞然大物。所以,社会治理主体的多元化以及对任务形式的治理垄断的否定,都是积极的,也是社会治理灵活性的源头。这也从另一个角度证明了复杂性和不确定性条件下的社会治理必须建立在其主体的多元化的基础上。
有着充分灵活性的治理结构也保证了治理主体成
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为负责任的治理者。我们知道,官僚制下的治理主体在过程责任上有着完美的设计,但是,一旦出现了后果责任的时候,却会发现没有人会或能承担责任。无论官僚制在责任建设方面作出什么样的努力,它永远都会在后果责任方面留下空白点,它是一个出了事谁都可以不承担责任的体系。这就是贝克所说的,我们生活在有组织的不负责任的背景下
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。在由多元治理主体构成的社
会治理体系中,情况将发生根本性的改变,由于决策权分散到每一个相对独立的治理主体手中,每一个相对独立的治理主体在获得决策权的同时,也相应地承担起决策风险,而风险又是与责任有内在关联的,更何况多元治理主体并存的条件下,它们之间也存在着相互监督和竞争的关系,无论在过程责任和后果责任方面,都是明确的和清晰的。
总之,由一个包含着多元治理主体的治理体系在结构上是具有高度的灵活性的,这种灵活性同时也意味着,从而使整个社会治有组织的不负责任”,在社会的复杂性和不确定性迅,社会治理主体的多元化是无法阻挠的历史选择。随着社会治理主体的多元化,整个社会治理体系也就在结构上获得了公共性、灵活性,并最终成为一个负责任的治理体系。这个治理体系“不是以政治的观念来对待公共利益,而是以道德原则来诠释公共利益,把公共利益的内容及其实现途径作为行为的道德标准”。所以,也是最有资格承担起领导社会走向和谐境界的引路者。
[ 参 考 文 献 ]
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[责任编辑:薛瑞汉]
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